Преузето са www.pravno-informacioni-sistem.rs

 

Сентенца

(извод из одлуке)

 

... "С обзиром на то да је у конкретном случају оспореном одредбом става 1. члана 10а Закона уређен посебан случај (облик) заснивања радног односа, те да се радни однос у овом случају заснива без оглашавања дакле, мимо општег начина прописаног чланом 9. Закона, Уставни суд је утврдио да се тиме одступа од Уставом гарантованог принципа доступности радног места 'свима под једнаким условима' из члана 60. став 3. Устава, односно од права 'да сви имају право да под једнаким условима ступају у јавне службе'... Постојање ове законске одредбе и њена примена без обавезе било каквог оглашавања потребе за радом на одређено време, у суштини, за своју последицу има прављење разлике између лица која траже запослење. Наиме, по оцени Суда, има основа да се наведено решење члана 10а став 1. Закона може сматрати дискриминаторним решењем које за последицу има нарушавање уставног права на доступност радног места под једнаким условима, јер законодавац овим решењем ствара реалну могућност за тзв. посредну дискриминацију ... Оспореним решењем се, по налажењу Суда, подстиче и омогућава тајност запошљавања у наведеним органима, као и негативна селекција кадрова у органима на које се овај закон примењује ... Анализа спорног законског решења управо показује да је оспорени став 1. члана 10а Закона, посматран са становишта захтева који произлазе из уставних норми, непотпун и непрецизан, јер он само посредно установљава институт рада на одређено време, искључује обавезу оглашавања за пријем у радни однос на одређено време (осим ако се лице прима у радни однос у својству приправника), не утврђујући случајеве у којима је могуће заснивање радног односа у поменутим органима на одређено време, нити начин на који се у органима врши избор лица са којима се заснива радни однос на одређено време. Уставни суд закључује да у овој иначе изузетно значајној области стоји позитивна обавеза државе да створи и законски оквир путем којег ће се обезбедити ефективно остваривање уставних права утврђених одредбама чл. 53. и 60. Устава, а сагласно међународним стандардима изграђеним у пракси надлежних институција које прате остваривање људских права и слобода ... Полазећи од уставног начела да је правни поредак у Републици Србији јединствен и сагледавајући са становишта тог начела цитиране одредбе чл. 2. и 9. оспореног Закона у вези са одредбама чл. 2. и 37. Закона о раду, Уставни суд је оценио да постоји правни основ да се радни однос на одређено време може засновати и даље у органима на које се сходно примењује оспорени Закон, али уз оглашавање потребе за таквим радом."

 

 

Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 17. јануара 2013. године, донео је

 

 

ОДЛУКУ

 

 

Утврђује се да одредба члана 10a став 1. Закона о радним односима у државним органима („Службени гласник РС”, бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02 и 49/05) није у сагласности са Уставом.

 

Образложење

 

Поводом поднете иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 10a став 1. Закона о радним односима у државним органима („Службени гласник РС”, бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02 и 49/05), Уставни суд је, на седници одржаној 12. јула 2012. године, донео решење којим је покренуо поступак за утврђивање неуставности оспорене одредбе Закона. Уставни суд је у претходном поступку нашао да се поводом одредбе члана 10а став 1. Закона, као спорна, постављају следећа уставно-правна питања:

– да ли одредба става 1. члана 10а оспореног Закона o пријему у радни однос на одређено време без оглашавања има своје објективно и разумно оправдање и да ли је институт радног односа на одређено време који се заснива без оглашавања у органима јавне власти Законом јасно дефинисан, тј. прецизно одређен, како би се избегла могућност злоупотребе овог института у пракси;

– да ли је, с обзиром на то да Законом нису ближе одређени случајеви у којима се радни однос може засновати на одређено време без оглашавања, нити време његовог трајања, утврђено одступање од Законом установљеног правила (да се ради пријема у радни однос у наведеним органима објављује оглас) сагласно уставним принципима и начелима из одредаба чл. 20. и 21. Устава, а у вези са одредбама члана 53. и члана 60. ст. 1. до 3. Устава;

– да ли оспорена одредба Закона (без изричитог законског одређења конкретних случајева за њену примену), оставља широко поље слободног деловања органима у примени и може ли се тиме довести у питање суштина Уставом зајемчених права – права на ступање под једнаким условима у јавне службе (члана 53.) и права на доступност радних места свима под једнаким условима (члан 60. став 3.).

Решење Уставног суда достављено је на одговор Народној скупштини 26. јула 2012. године, а како Народна скупштина у остављеном року није доставила одговор Суду, поступак је настављен, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07 и 99/11).

 

II

Уставом Републике Србије утврђено је: да је Република Србија, поред осталог, заснована на владавини права и социјалној правди, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима (члан 3. став 1.); да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима непосредно примењују, а да се законом може прописати начин њиховог остваривања само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајамченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18. став 3.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву без задирања у суштину зајемченог права, да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, а при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови дужни су да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20.); да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, те да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна по било ком основу (члан 21. ст. 1. до 3.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада и да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места (члан 60. ст. 1. до 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, систем у области радних односа и запошљавања (члан 97. тачка 8.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом, те да закони и општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 194. став 3.).

Забрана дискриминације као опште начело има своје извориште у члану 7. Универзалне декларације о људским правима ОУН-а, којим је утврђено да су „сви људи једнаки у правима и пред законом” и члану 2. Међународног пакта о грађанским и политичким правима. Забрану дискриминације предвиђа и члан 14. Европске конвенције за заштиту људских права и слобода, чинећи то у односу на укупан корпус људских права и слобода зајемчених том конвенцијом. И Ревидирана европска социјална повеља, коју је Република Србија ратификовала 14. септембра 2009. године („Службени гласник РС – Међународни уговори”, број 42/09) у области запошљавања, такође, прокламује начело недискриминације приликом запошљавања и гарантује слободан приступ раду.

Одредбом члана 1. став 1. тачка б) Конвенције МОР број 111, која се односи на дискриминацију у погледу запошљавања и занимања („Службени лист ФНРЈ” – Међународни уговори и други споразуми”, број 3/61), одређено је да се израз „дискриминација”, поред осталог, односи на свако друго прављење разлике, искључење или давање приоритета који имају за последицу нарушавање или укидање једнаких могућности или једнаког поступања при запошљавању или избору занимања.

 

III

Полазећи од изложеног уставноправног оквира који је од значаја за разматрање спорних уставноправних питања у овом предмету, а посебно одредбе члана 97. тачка 8) Устава, Уставни суд констатује да је законодавац био овлашћен да својим прописом уреди систем у области радних односа и запошљавања, руководећи се при томе пре свега уставним нормама које гарантују свакоме право на рад, слободан избор рада и доступност радних места свима под једнаким условима (члан 60. ст. 1. до 3. Устава). Услове и начин заснивања радног односа на територији Републике Србије, Народна скупштина уредила је Законом о раду из 2005. године („Службени гласник РС”, бр. 24/05, 61/05 и 54/09), док су посебним законима уређени услови и начин заснивања радног односа у државним органима, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, односно јавним службама. При томе, Закон о раду је матични закон у области рада и има карактер општег системског закона, док оспорени Закон о радним односима у државним органима има карактер посебног – специјалног закона који радне односе у одређеним органима и службама јавне власти уређује на другачији начин од Закона о раду. Однос оспореног закона и Закона о раду успоставља се према правилу lex specialis derogat legi generali, али и као однос супсидијарности. Однос супсидијарности је изричито утврђен чланом 2. став 2. Закона о раду, као и чланом 2. оспореног Закона.

Закон о радним односима у државним органима донет је 1991. године на основу Устава Републике Србије од 1990. године и од тада па до 2005. године је више пута мењан и допуњаван. Овим законом, као lех specialis, уређена су питања која се односе на права, обавезе и одговорности из радних односа лица запослених у државним органима, органима територијалне локалне самоуправе и јединица аутономије и њиховим службама, укључујући и питање пријема у радни однос у тим органима и службама. Ступањем на снагу Закона о државним службеницима („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 81/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09), у складу са одредбама члана 189. и члана 190. став 1. тог закона, од 1. јула 2006. године Закон о радним односима у државним органима престао да се примењује на радне односе у државним органима, а настављена је његова сходна примена на радне односе у органима аутономне покрајине и органима јединица локалне самоуправе. Уставни суд констатује да тај посебни закон о радним односима у органима аутономне покрајине и локалне самоуправе није донет ни после скоро седам година од ступања на снагу Закона о државним службеницима, као ни након више од шест година од ступања на снагу новог Устава Републике Србије од 2006. године. Општи рок за усклађивање свих закона са важећим Уставом истекао је 31. децембра 2008. године, а на запослене у наведеним органима и даље се сходно примењују одредбе неусаглашеног Закона о радним односима у државним органима. Законско регулисање рада и запошљавања, као једне од најважнијих области друштвеног живота, укључујући и питање заснивања радног односа, мора бити у складу не само с Уставом, већ и са прихваћеним међународним конвенцијама чије одредбе имају примат над нормама закона. То је неопходно не само због потребе очувања јединственог правног поретка Републике Србије у формално правном смислу, већ и ради обезбеђења људског достојанства и остваривања пуне слободе, једнакости и пуне сигурности сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву заснованом на владавини права (члан 19. Устава). Полазећи од наведеног, Уставни суд је констатовао да је неопходно да, на основу члана 105. Закона о Уставном суду, Народној скупштини упути писмо у коме ће указати на потребу доношења посебног закона, којим ће се уредити радни односи у органима аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, сагласно Уставу и достигнутим међународним стандардима у овој области.

 

IV

Оспореном одредбом члана 10а Закона прописано је да се за „пријем у радни однос на одређено време не објављује оглас, осим ако се лице прима у радни однос у својству приправника”. Такође, у члану 9. Закона утврђено је да се „ради пријема у радни однос у државном органу објављује оглас”, док је у члану 2. Закона прописано да се на „запослене у државним органима и изабрана, односно постављена лица примењују прописи о радним односима у погледу оних права, обавеза и одговорности која овим законом нису посебно уређена”.

Одредба члана 10а Закона о радним односима у државним органима унета је у текст Закона његовим изменама и допунама од 4. јула 2002. године („Службени гласник РС”, број 39/02). Том одредбом Закона прописана је могућност заснивања радног односа на одређено време без оглашавања, дакле мимо редовног начина запошљавања путем огласа како је то прописано чланом 9. истог закона. Тако је овим решењем након више од десет година од ступања на снагу и примене Закона, установљено одступање од до тада прихваћеног правила о пријему у радни однос искључиво путем оглашавања.

Институт рада на одређено време познају и Закон о раду („Службени гласник РС”, бр. 24/05, 61/05 и 54/09 ), који се као супсидијарни закон примењује и на запослене у органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и Закон о државним службеницима који се као посебан, специјални Закон примењује на запослене у државним органима и организацијама, као и њиховим службама.

Одредбама члана 37. Закона о раду прописано је да се радни однос заснива на време чије је трајање унапред одређено када су у питању сезонски послови, рад на одређеном пројекту, повећање обима посла који траје одређено време и сл, за време трајања тих потреба, с тим што тако заснован радни однос непрекидно или са прекидима не може трајати дуже од 12 месеци (став 1.), те да се радни однос на одређено време, ради замене привремено одсутног запосленог, може засновати до повратка привремено одсутног запосленог (став 3.).

Из одредаба Закона о државним службеницима следи правило да државни службеник, по правилу, заснива радни однос на неодређено време, с тим што овај закон познаје и институт радног односа на одређено време, али само у таксативно Законом утврђеним случајевима, и то: 1) ради замене одсутног државног службеника, до његовог повратка, 2) због привремено повећаног обима посла који постојећи број државних службеника не може да изврши, најдуже на шест месеци, 3) на радним местима у кабинету, док траје дужност функционера, 4) ради обуке приправника, док траје приправнички стаж (члан 63. став 1.). Радни однос на одређено време и по овом закону заснива се без интерног или јавног конкурса, изузев при пријему приправника (члан 63. став 2.).

 

V

Уважавајући као легитимну потребу за пријемом запослених у радни однос и на одређено време (и у релативно кратким роковима), ради обезбеђивања вршења послова и задатака на оним радним местима која због своје природе, начина обављања или обима то захтевају (нпр. случајеви замене одсутног запосленог, привремено повећани обим посла који траје одређено време и др.), што је Уставни суд већ констатовао у својој Одлуци број IУ-27/97 од 20. марта 2000. године, ипак се у вези са оспореним чланом 10a став 1. Закона основано поставља питање његове сагласности са Уставом, с обзиром на уставну обавезу сваког послодавца, а посебно оног оличеног у органу и служби јавне власти, да у поступку запошљавања свим лицима која траже запослење, под једнаким условима обезбеди доступност свих радних места, а то значи и доступност информација о потреби за радом на одређено време. Наиме, из наведеног, по оцени Уставног суда, следи и обавеза органа и организација које врше јавну власт, да кроз транспарентност свог рада и поступања и у овој сфери (путем интерног огласа, објавом на сопственој интернет страници, обавезног обавештавања и тражења информација од надлежне службе за запошљавање о незапосленим лицима и сл, па и јавног оглашавања или конкурса у одређеним случајевима) омогући свим заинтересованим лицима да се упознају са потребом за радом уопште, па и радом на одређено време, како би им се и на тај начин пружила једнака могућност за заснивање радног односа (како то следи из одредаба ст. 1. до 3. члана 60.), односно да под једнаким условима ступе у јавну службу (како то јемчи члан 53. Устава). Ово посебно ако се има у виду чињеница да у пракси институт радног односа на одређено време има широку примену, а нарочито с обзиром на то да може релативно лако прерасти у радни однос на неодређено време (упркос решењу из става 2. члана 10а Закона који ту могућност веже само за случајеве предвиђене законом). Другим речима, с обзиром на то да је у конкретном случају оспореном одредбом става 1. члана 10а Закона уређен посебан случај (облик) заснивања радног односа, те да се радни однос у овом случају заснива без оглашавања дакле, мимо општег начина прописаног чланом 9. Закона, Уставни суд је утврдио да се тиме одступа од Уставом гарантованог принципа доступности радног места „свима под једнаким условима” из члана 60. став 3. Устава, односно од права „да сви имају право да под једнаким условима ступају у јавне службе” (члан 53.). Наиме, у конкретном случају ради се о заснивању радног односа са лицима која, због чињенице да није оглашена потреба за радом, те нема других кандидата – учесника на огласу, јесу у очигледно привилегованом положају да сазнају да у наведеним органима и телима постоји потреба за обављањем послова на одређено време, односно на такав начин заснују радни однос. С обзиром на то да Устав без изузетка јемчи сваком доступност свих радних места под једнаким условима (члан 60. став 3.), то је неопходно да се и законом обезбеди да сви под једнаким условима могу сазнати чињеницу да постоји потреба за радом у органима власти или јавној служби, без обзира да ли је на неодређено или одређено време.

Постојање ове законске одредбе и њена примена без обавезе било каквог оглашавања потребе за радом на одређено време, у суштини, за своју последицу има прављење разлике између лица која траже запослење. Наиме, по оцени Суда, има основа да се наведено решење члана 10а став 1. Закона може сматрати дискриминаторним решењем које за последицу има нарушавање уставног права на доступност радног места под једнаким условима, јер законодавац овим решењем ствара реалну могућност за тзв. посредну дискриминацију. Њен основ се налази управо у чињеници непостојања доступности информације о потреби за радом на одређено време лицима која траже запослење под једнаким условима, јер су лица која немају сазнања, а у суштини нису ни могла доћи до сазнања да постоји потреба за радом у одређеном органу или служби, доведена у неравноправан положај у односу на лица која том информацијом располажу из „нејавних односно приватних извора”. Надаље, оспореним решењем се, по налажењу Суда, подстиче и омогућава тајност запошљавања у наведеним органима, као и негативна селекција кадрова у органима на које се овај закон примењује.

Уставни суд констатује да забрана дискриминације утврђена Уставом, међународним конвенцијама, као и Законом о раду има своја два облика – посредну и непосредну дискриминацију, с тим што се и једна и друга односе како на запослена лица, тако и на лица која траже запослење. Закон о раду је изричито утврдио да је дискриминација забрањена и у односу на „услове за запошљавање и избор кандидата за обављање одређеног посла” (члан 20. став 1. тачка 1.). Услови за запошљавање и избор кандидата морају искључити могућност дискриминације, јер Устав одређује да је свакоме под једнаким условима доступно свако радно место, односно да сви грађани под једнаким условима ступају у јавне службе. И из анализе одредаба Закона о запошљавању и осигурању за случај незапослености („Службени гласник РС”, бр. 36/09 и 88/10), по оцени Уставног суда, следи да се грађани запошљавају заснивањем радног односа и закључивањем уговора о обављању привремених и повремених послова под једнаким условима, те да дискриминација није могућа ни при било ком другом радном ангажовању, а то значи ни код заснивања радног односа на одређено време, јер је не допушта ни Устав Републике Србије, нити акти међународног права који обавезују Републику Србију.

Оспорена одредба Закона, такође, оставља широку слободу органима и службама приликом пријема лица у радни однос на одређено време, много ширу него што је то учињено другим посебним законима који познају овај институт. С обзиром на то да се у конкретном случају ради о изузетку од правила да се радни однос заснива путем огласа, Законом је било потребно прецизно дефинисати случајеве заснивања радног односа без оглашавања, али и начин транспарентног поступка избора кандидата од стране органа у којима постоји потреба за овом врстом рада, саобразно начелу „exceptiones sunt strictissimae interpretationes” како би се у пракси избегла могућност злоупотребе института рада на одређено време. Суд налази да оспорени Закон није на задовољавајући и јасан начин означио обим дискреционе власти поступајућих органа, нити одредио начин примене оспорене одредбе члана 10а став 1. Закона. Европски суд за људска права указује да Закон мора „са задовољавајућом јасноћом означити обим дискреционе власти и одредити начин њене примене” (Hasan and Chaush v. Bulgaria, ECHR-2000-XI-317).

Надлежност Републике Србије утврђена у одредби члана 97. тачка 8. Устава у области радних односа и запошљавања, не представља само овлашћење Републике Србије да преко свог законодавног органа, тј. Народне скупштине законом уреди систем радних односа и запошљавања, а у оквиру тога и онај његов сегмент који се односи на заснивање радног односа уопште (облике, услове, начин, рокове и др.), или пак на заснивање радног односа у органима територијалне аутономије и локалне самоуправе, већ истовремено и обавезу законодавца да ти закони морају испуњавати одређене стандарде који се тичу квалитета његових норми. Оне морају бити у функцији обезбеђивања владавине права и једнакости свих пред законом, али и остваривања основних права зајемчених Уставом, а то значи и оних из члана 53. и члана 60. ст. 1. до 3. Устава.

Према становишту Уставног суда израженом у више његових одлука, да би се један општи акт сматрао законом, не само формално, него и у садржинском смислу тај закон, односно његове норме морају бити у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве, тако да субјекти на које се закон односи своје понашање могу ускладити са законом, како не би због нејасних и непрецизних, али и недостатних норми и поднормираности, били ускраћени у остваривању својих зајемчених права или правних интереса.

Уставни суд подсећа и да је Европски суд за људска права утврдио не само аутономни појам закона у смислу Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, већ је у својим одлукама, такође, указивао на одређена својства закона, односно њихових норми које морају карактерисати законе и друге опште правне акте земље потписнице Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Европски суд за људска права је мишљења да се израз „сагласно закону” не односи на пуко постојање закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права (види: пресуду у предмету Silver and Others v. United Kingdom 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75 од 25. марта 1983. године и пресуду у предмету Sunday Times v. The United Kingdom 6538/74 од 26. априла 1979. године).

Анализа спорног законског решења управо показује да је оспорени став 1. члана 10а Закона, посматран са становишта захтева који произлазе из уставних норми, непотпун и непрецизан, јер он само посредно установљава институт рада на одређено време, искључује обавезу оглашавања за пријем у радни однос на одређено време (осим ако се лице прима у радни однос у својству приправника), не утврђујући случајеве у којима је могуће заснивање радног односа у поменутим органима на одређено време, нити начин на који се у органима врши избор лица са којима се заснива радни однос на одређено време.

Уставни суд закључује да у овој иначе изузетно значајној области стоји позитивна обавеза државе да створи и законски оквир путем којег ће се обезбедити ефективно остваривање уставних права утврђених одредбама чл. 53. и 60. Устава, а сагласно међународним стандардима изграђеним у пракси надлежних институција које прате остваривање људских права и слобода.

Полазећи од изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42a став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци. Касаторна одлука у овом случају не искључује примену одредаба члана 37. Закона о раду. Наиме, полазећи од уставног начела да је правни поредак у Републици Србији јединствен и сагледавајући са становишта тог начела цитиране одредбе чл. 2. и 9. оспореног Закона у вези са одредбама чл. 2. и 37. Закона о раду, Уставни суд је оценио да постоји правни основ да се радни однос на одређено време може засновати и даље у органима на које се сходно примењује оспорени Закон, али уз оглашавање потребе за таквим радом.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 10a став 1. Закона наведеног у изреци престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије”.

 

Број IУз-299/2011

Председник Уставног суда,

др Драгиша Б. Слијепчевић, с.р.