Преузето са www.pravno-informacioni-sistem.rs


Сентенца
 

Оспореним одредбама Закона нису изричито прописани услови и рок за остваривање права на судску заштиту, односно подношење тужбе у управном спору у правној ситуацији која настаје у случају тзв. двоструког ћутања управе (када првостепени орган у законом прописаном року није донео решење о захтеву странке, а другостепени орган није решио по жалби странке поднетој због недоношења првостепеног решења). Међутим, иако су одредбе садржане у члану 19. Закона недовољно прецизне, уставноправно нису спорне јер се тумачењем овог закона, а полазећи од Уставом утврђених јемстава, може утврдити њихов прави смисао и циљ који је њиховим прописивањем требало постићи.

 

 

Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 24. новембра 2011. године, донео је

 

РЕШЕЊЕ

 

1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 19. Закона о управним споровима („Службени гласник РС”, број 111/09).

2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу одредаба члана 19. Закона из тачке 1.

 

Образложење
 

I

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности члана 19. Закона о управним споровима. Оцена је тражена у односу на члан 22. став 1, члан 32. став 1. и члан 36. Устава. Иницијатор тражи оцену оспорене одредбе Закона и у односу на члан 7. Закона о забрани дискриминације и указује и на „намерно или ненамерно створене недоречености и шупљине” у Закону о управним споровима, будући да оспорени члан 19. Закона „не препознаје дупло ћутање управе већ изричито регулише ћутање првостепеног органа кад жалба није допуштена и ћутање другостепеног органа на донето првостепено решење”. Иницијатор изражава „сумњу да су срочене одредбе (закона) тако дефинисане и нејасно утврђене... да се стиче оправдан дојам да је сам закон донет ради доношења пресуде на штету тужиоца ... да суд примењујући га у управној ствари суди на основу свог уметничког дојма тужбе, а не по праву и правичности... а неусаглашеност овог закона са ’пратећим нормама у Закону о општем управном поступку’... отвара сумњу у добру намеру законодавца при доношењу ЗУС-а”. Наводи да према члану 208, а у вези са чланом 236. ст. 1. и 2, чланом 237. став 1. и 238. Закона о општем управном поступку, кад првостепено решење није донето у прописаном року и жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор, али да то према оспореном члану 19. став 2. Закона о управним споровима није могуће. Како Законом о управним споровима није прописано поступање кад настане двоструко ћутање управе, иницијатор сматра да постоји „правни вакуум” у ситуацији кад ћуте првостепени и другостепени орган, јер није прописана могућност да другостепени орган на ћутање првостепеног органа о допуштеној жалби одговори ћутањем, што по Закону о општем управном поступку није сметња непосредног покретања управног спора. Пошто ће у ситуацији из члана 208. Закона о општем управном поступку кад странка може непосредно покренути управни спор тужба у управном спору бити одбачена као преурањена на основу члана 22. став 3. и члана 26. став 1. тач. 1. и 2. Закона о управним споровима, иницијатор сматра да „ова норма члана 19. Закона о управним споровима не може бити правно дозвољена јер странка у управном поступку при ћутању управе нема правни основ за накнадно подношење захтева нити орган у управном поступку може такав накнадни захтев узети у разматрање (пошто) нема правног упоришта у ЗУС-у”. Тиме су, по мишљењу иницијатора, зајемчено право на судску заштиту из члана 22. став 1. Устава и право на делотворно правно средство из члана 36. став 2. Устава илузорна јемства, будући да ће тужба и без разматрања бити одбачена. С обзиром на то да је неделотворно дејство било ког јемства противно Европској конвенцији о заштити људских права и слобода, доводи се у питање потреба постојања члана 19. Закона. Подносилац иницијативе предлаже и обуставу извршења појединачног акта донетог или радње предузете на основу оспореног члана 19. Закона о управним споровима.

Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспореним одредбама члана 19. Закона о управним споровима („Службени гласник РС”, број 111/09) прописано: да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (став 1.); да ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак, донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (став 2.).
 

II

Oцењујући основаност навода подносиоца иницијативе да у Закону о управним споровима није обезбеђено право на судску заштиту у случају постојања тзв. двоструког ћутања управе, јер у оспореном члану 19. Закона тај случај није прописан, Уставни суд је закључио да најпре треба одредити појам, садржину и врсте „ћутања управе” у нашем правном систему.

Уставом Републике Србије је утврђено да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. и члан 194. став 1.). Према одредби члана 198. став 2. Устава, законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.

Судска заштита у управном спору уређена је Закон о управним споровима (у даљем тексту: Закон). Закон уређује предмет управног спора, надлежност за решавање управних спорова, странке, правила поступка, правна средства и извршење донетих судских пресуда, прописујући да се овим законом обезбеђује судска заштита појединачних права и правних интереса и законитост решавања у управним и другим Уставом и законом предвиђеним појединачним стварима. Одредбама члана 3. Закона одређен је предмет управног спора, тако што је прописано: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита (став 1.); да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (став 2.); да суд у управном спору одлучује и о законитости других коначних појединачних аката када је то законом предвиђено (став 3.); да се одредбе овог закона које се односе на управни акт, примењују и на друге акте против којих се може водити управни спор (став 4.).

Из наведених одредаба Устава и Закона произлази да је циљ управног спора обезбеђење судске заштите права странака првенствено у случајевима када су та права повређена управним актима и са њима уподобљеним другим појединачним актима. Судска контрола управе је облик спољне правне контроле управног решавања, који је и у члану 198. став 2. Устава дефинисан као преиспитивање пред судом законитости коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу странака.

Међутим, судска контрола управе не би била потпуна уколико би се задржала само на оцени законитости коначних појединачних аката као облика управног делања и када би ван њеног домашаја остали случајеви неактивности, непоступања, односно недоношења решења о захтеву или о жалби странке. Правна заштита странке о чијем захтеву или жалби није одлучено у управном поступку је неопходна, јер непоступањем управних органа права странке нису ништа мање угрожена него у случају доношења негативног незаконитог управног акта. С обзиром на то да Устав јемчи сваком право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом (члан 22. став 1.), као и право да се правично и у разумном року јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама (члан 32. став 1.), неопходно је да се у управном спору обезбеди судска заштита и у оним случајевима када у управном поступку није донесен акт по захтеву или по жалби странке.

Препорука Комитета министара Савета Европе П (2004.) 20 о судској ревизији/контроли управних аката од 15. децембра 2004. године у одељку „А. Дефиниције”, између осталог, утврђује да се за сврхе ове препоруке под „управним актима” подразумевају и ситуације одбијања чињења или пропуштања чињења управног органа у случајевима када је обавезан да спроведе поступак по захтеву (1.б.), као и да у домену „судске ревизије”, поред свих управних аката, треба да буде и свако кршење закона, укључујући недостатак стручности, неправилност поступка и злоупотребу овлашћења (2.1.б.).

Правни институт ћутања управе предвиђен је најпре у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ”, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС”, број 30/10) (у даљем тексту: ЗУП). Одредбама ЗУП експлицитно су обавезани органи управног одлучивања на доношење решења у првостепеном и другостепеном поступку у прописаним роковима.
Одредбом члана 208. став 1. ЗУП одређени су рокови за издавање решења у првостепеном поступку, тако што је прописано да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, док је у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок. Одредбом става 2. наведеног члана ЗУП прописано је да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, а ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор.

Члан 236. ЗУП прописује: да ако је жалбу изјавила странка зато што првостепени орган није донео решење у прописаном року (члан 208. став 2.), другостепени орган ће тражити да му првостепени орган саопшти разлоге због којих решење није донесено у одређеном року, па ако нађе да решење није донесено у року из оправданих разлога, или због кривице странке, одредиће првостепеном органу рок за доношење решења, који не може бити дужи од једног месеца, а ако разлози због којих решење није донесено у року нису оправдани, другостепени орган ће тражити да му првостепени орган достави списе предмета (став 1.); да ако другостепени орган може решити управну ствар према списима предмета, донеће своје решење, а ако не може, сам ће спровести поступак и својим решењем решити управну ствар, те изузетно, ако другостепени орган нађе да ће поступак брже и економичније спровести првостепени орган, наложиће да то учини и да му прикупљене податке достави у одређеном року, после чега ће сам решити управну ствар решењем које је коначно (став 2.).

Рок за доношење решења по жалби одређен је у члану 237. став 1. ЗУП тако што је прописано да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок.

У члану 15. оспореног Закона утврђена је могућност покретања управног спора и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом. У пракси се тај спор обично назива спор због ћутања управе или спор због ћутања администрације.

Полазећи од уставног утврђења да је правни поредак у Републици Србији јединствен и сагледавајући са становишта тог начела цитиране одредбе члана 15. оспореног Закона у вези са одредбама члана 208. став 2, члана 236. и члана 237. став 1. ЗУП, Уставни суд је оценио да постоје три случаја у којима се може покренути спор због ћутања управе: први, када је надлежни орган донео првостепено решење, али другостепени орган није донео решење по жалби странке против првостепеног решења у законом прописаном року; други, када првостепени орган по захтеву странке није у законом прописаном року донео првостепено решење против кога није дозвољена жалба; трећи, када првостепени орган у законом прописаном року није донео решење о захтеву странке, а другостепени орган није решио по жалби странке поднетој због недоношења првостепеног решења (у даљем тексту: двоструко ћутање управе).

На основу свега изложеног, Уставни суд је оценио да је у члану 15. Закона начелно предвиђена могућност да се управни спор због ћутања управе покрене у сва три наведена случаја – због недоношења управног акта по захтеву, или по жалби, или и по захтеву и по жалби странке.
 

III

Уставни суд је након тога приступио разматрању навода подносиоца иницијативе да „нејасно утврђене” одредбе оспореног члана 19. Закона представљају сметњу за непосредно покретање управног спора у случају двоструког ћутања управе која, по мишљењу иницијатора, чини илузорним јемства гарантована чланом 22. став 1. и чланом 36. став 2. Устава.

У одељку II образложења овог решења већ је наведено да је чланом 22. став 1. Устава утврђено право на судску заштиту повређених или ускраћених људских или мањинских права зајемчених Уставом, док је чланом 36. став 2. Устава утврђено да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.

Тужба у управном спору несумњиво представља правно средство у смислу члана 36. став 2. Устава, али се може поставити питање да ли услови које предвиђа оспорени Закон омогућавају да се управни спор покрене у сва три раније наведена случаја ћутања управе, односно да ли омогућавају пружање судске заштите и у случају двоструког ћутања управе. Услови који морају бити испуњени да би се спор због ћутања управе могао водити и правне последице непостојања тих услова прописани су оспореним одредбама члана 19, као и одредбама члана 22. став 3. и члана 26. став 1. тач. 1) и 3) Закона.

Оспореним одредбама члана 19. Закона, као услов за подношење тужбе због ћутања управе предвиђен је протек два рока – првог, који износи 60 дана, осим ако посебним прописом није предвиђен краћи рок, у коме орган управног одлучивања није донео управни акт по захтеву или жалби странке и другог, који износи седам дана, а у коме је доношење управног акта изостало по поновљеном захтеву странке. Уколико се тужба поднесе пре него што предвиђени рокови истекну, суд ће је решењем одбацити као преурањену (члан 26. став 1. тачка 1), in fine).

Одредбом члана 22. став 3. Закона прописано је да се уз тужбу због ћутања управе прилаже копија захтева, односно жалбе, копија захтева о накнадном тражењу из члана 19. овог закона и доказ о предаји ових поднесака надлежном органу. Правна последица недостављања наведених доказа је, такође, одбацивање тужбе (члан 26. став 1. тачка 3)).

Уставни суд сматра да услови за подношење тужбе због ћутања управе прописани оспореним одредбама члана 19. и члана 22. став 3. Закона, у начелу, не представљају сметњу за коришћење овог правног средства и његову доступност странкама које очекују судску заштиту због неактивности органа управног одлучивања. Из навода поднете иницијативе произлази да ни сам иницијатор не оспорава уставност одредаба које су садржане у члану 19. Закона, већ спори то што у њима нису изричито прописани услови за покретање управног спора у случају двоструког ћутања управе. Дакле, разлози иницијативе тичу се садржине оспореног Закона, обима његовог уређивања када је у питању спор због ћутања управе и прецизности одредаба које прописују правила поступка у овом спору.
 

IV

Устав у члану 3. прокламује владавину права као основну претпоставку Устава која почива на неотуђивим људским правима и утврђује да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону.
Одредбом члана 97. став 2. Устава утврђено је да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана, као и поступак пред судовима и другим државним органима.

Из наведених одредаба Устава произлази да се законом уређују поступци пред судовима, те да уређујући одређени судски поступак законодавац има уставну обавезу да обезбеди остваривање зајемчених права и слобода, а то значи и права на судску заштиту, на правично суђење и на правно средство, на начин како је то утврђено одредбама члана 22, члана 32. став 1. и члана 36. став 2. Устава. Начело владавине права не поставља само захтев за повиновањем власти Уставу и закону, већ поставља пред законодавну власт захтеве који се тичу квалитета закона које законодавац доноси. Према становишту Уставног суда, да би се један општи правни акт сматрао законом не само у формалном него и у садржинском смислу, тај закон мора бити у довољној мери прецизан, јасан и предвидљив, тако да појединац своје понашање може ускладити са њим без страха да ће због нејасних и непрецизних норми бити ускраћен у остваривању зајемчених права или да ће због тога сносити одређене санкције.

Како је Република Србија потписница Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Европска конвенција), Уставни суд је имао у виду да је Европски суд за људска права утврдио аутономни појам „закона” у смислу одредаба Европске конвенције. Европски суд је одредио да због начела правне сигурности морају бити задовољена два захтева која произлазе из израза „прописан законом”. Прво, закон мора бити свима доступан на одговарајући начин – грађанину мора бити омогућено сазнање о томе шта је правно правило које ће се у датим околностима применити на одређени случај. Друго, норма се не може сматрати „законом” све док није формулисана довољно прецизно да грађанину омогући да према њој усклади своје понашање и да предвиди до степена који је разуман у датим околностима последице које његово понашање може проузроковати. (Види: пресуду Sunday Times против United Kingdom, 6538/74 од 26. априла 1979. године). Надаље, Европски суд је изнео мишљење да се израз „сагласно закону” не односи на пуко постојање домаћег закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права која се спомиње и у преамбули Европске конвенције. Најзад, утврђено је да закон мора бити довољно јасан у својим одредбама како би грађанину пружио одговарајуће сазнање у којим се околностима и под којим условима креће овлашћење јавних власти. (Види: пресуду Silver and Others против United Kingdom, 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75 od 25. марта 1983. године).

С обзиром на наведено, Уставни суд је констатовао да је тачна тврдња подносиоца иницијативе да оспореним одредбама члана 19. Закона нису изричито прописани услови за подношење тужбе због двоструког ћутања управе. Раније важећи Закон о управним споровима („Службени лист СРЈ”, број 46/96) прописивао је у члану 24. став 3, поред два случаја ћутања управе која су изричито предвиђена оспореним чланом 19. Закона, и трећи случај – двоструко ћутање управе. Дакле, прописујући у оспореном члану 19. Закона случајеве ћутања управе за које се мора обезбедити судска заштита, законодавац није био на задовољавајући начин прецизан, с обзиром на то да није изричито прописао и рокове за подношење тужбе због двоструког ћутања управе. Међутим, наведена мањкавост оспореног Закона, по оцени Уставног суда, не даје довољно основа за покретање поступка оцене уставности оспореног члана 19, јер се систематским и телеолошким тумачењем његових одредаба може отклонити свака сумња и неизвесност у погледу услова који морају бити испуњени за подношење тужбе у управном спору због двоструког ћутања управе. Наиме, како је законодавац недоношење и недостављање решења странци по њеном захтеву у прописаним роковима изједначио са одбијањем захтева странке, односно издавањем негативног решења о захтеву, које странци даје овлашћење за изјављивање жалбе, а затим и за покретање управног спора пред надлежним судом, то се недоношење решења по жалби против првостепеног ћутања управе може уподобити са недоношењем решења по жалби против негативног првостепеног решења. Стога се на подношење тужбе због двоструког ћутања управе могу применити рокови и услови прописани у ставу 1. оспореног члана 19. Закона. Имајући у виду да је чланом 15. Закона прописано да се управни спор може покренути и када управни орган није одлучио о захтеву и када није одлучио о жалби странке, Уставни суд је оценио да је воља законодавца била да се право на судску заштиту у управном спору обезбеди у свим случајевима ћутања управе, па и у оном који је предмет поднете иницијативе.

Посебан значај који управни спор због ћутања управе има за судску заштиту права странака у оним случајевима када у управном поступку није донет акт по захтеву или по жалби странке, као и чињеница да иницијатор не оспорава услове за подношење тужбе због ћутања управе који су у оспореном члану 19. Закона прописани, већ оспорава постојање правне празнине која се огледа у непрописивању услова за још један случај ћутања управе (двоструко ћутање управе), не указују на уставноправну заснованост захтева иницијатора да се из правног поретка уклоне оспорене одредбе и тако начини још већа правна празнина у Закону која се ни једном врстом тумачења закона не би могла попунити, а што би у потпуности онемогућило поступање и одлучивање надлежног суда у свим споровима због ћутања управе. Резултат касаторне одлуке у овом случају представљао би неупоредиво шире подручје деловања Уставног суда од оног које обухвата поднета иницијатива. Из свега произлази да важење и примена оспорених одредаба члана 19. Закона, и поред констатованих недостатака, са становишта њене уставности ипак није спорна, јер се правилним тумачењем Закона, а полазећи од наведених одредаба Устава, може утврдити прави смисао оспорених одредаба у складу са објективном вољом законодавца и циљем који је њиховим прописивањем требало постићи.
Уставни суд је, стога, оценио да оспореним одредбама члана 19. Закона странкама није ускраћено остваривање права зајемчених чланом 22. став 1, чланом 32. став 1. и чланом 36. став 2. Устава, јер је, правилним тумачењем оспорених законских одредаба, свакој странци омогућено право на судску заштиту, право на приступ суду као елемент права на правично суђење, те право на правно средство.

Следом наведеног, Уставни суд је оценио да одредбе садржане у оспореном члану 19. Закона, иако недовољно прецизне, уставноправно нису спорне, те да из тих разлога нема основа за покретање поступка за утврђивање њихове несагласности са Уставом. Стога Суд, у складу са одредбом члана 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, број 109/07), није прихватио поднету иницијативу, одлучујући као у тачки 1. изреке.

Уставни суд констатује да, полазећи од одредаба члана 167. Устава, није надлежан да оцењује сагласност два закона, па тако ни сагласност оспорених одредаба Закона са Законом о забрани дискриминације.

С обзиром на то да је донео коначну одлуку, захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона, Суд је одбацио, сагласно одреди члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, одлучујући као у тачки 2. изреке.

Суд је, на основу члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 82. став 2. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС”, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), донео Закључак да ово решење објави у „Службеном гласнику Републике Србије”, због ширег значаја за заштиту уставности и законитости.

Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
 

IУз број 107/2011
Председник Уставног суда,
др Драгиша Слијепчевић, с.р.