Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, Весна Илић-Прелић, др Агнеш Картаг-Одри, Катарина Манојловић-Андрић, мр Станка Милановић, мр Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић,  на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 18. септембра 2008. године, донео је

 

 

ОДЛУКУ

„Службени гласник РС“, број 104 од 11. новембра 2008.

 

 

1. Утврђује се да одредбе члана 6. и члана 12. став 1. тач. 3) до 5) Уредбе о ближим условима, начину и поступку за издавање дозволе за приређивање посебних игара на срећу у играчницама („Службени гласник РС”, бр. 77/05 и 69/06), нису у сагласности са Уставом и законом.

2. Одбија се предлог и не прихватају се иницијативе за утврђивање неуставности и незаконитости  одредаба члана 8. став 2, члана 12. став 1. тач. 16) и 17) и члана 13. став 5. Уредбе из тачке 1.

3. Одбацује се захтев  за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу Уредбе из тачке 1.

 

 

Образложење

 

 

Предлогом овлашћених предлагача и већим бројем иницијатива покренут је пред Уставним судом поступак за утврђивање неуставности и незаконитости више одредаба Уредбе о ближим условима, начину и поступку за издавање дозволе за приређивање посебних игара на срећу у играчницама („Службени гласник РС”, бр. 77/05 и 69/06) и то: члана 6. из разлога што је Влада прекорачила овлашћење из Устава Републике Србије и Закона о играма на срећу („Службени гласник РС”, број 84/2004), прописујући оспореном одредбом Уредбе нове услове за обављање делатности приређивања посебних игара на срећу у играчницама које Закон не предвиђа и с тим у вези, члана 12. став 1. тач. 3) до 5) Уредбе; члана 8. став 2. из разлога што Влада нема овлашћење у Закону за прописивање накнаде за откуп докуменације приликом објављивања јавног позива; члана 12. став 1. тач. 16) и 17) из разлога што повлачење пријаве може да се деси услед промењених околности због којих подносилац пријаве више није у могућности да учествује у поступку; члана 13. став 5. из разлога што је прописано да предлог висине износа накнаде за дозволу и предлог висине минималног износа накнаде за приређивање посебних игара морају бити изражени у еврима. Затражена је привремена мера обуставе извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспорених одредаба Уредбе.

У одговору доносиоца акта наводи се да, полазећи од специфичне правне природе игара на срећу путем којих се обезбеђују недостајућа средства за задовољење одређених потреба од ширег друштвеног интереса, као и уставног положаја Владе поред овлашћења за разраду услова утврђених Законом о играма на срећу, Влада има овлашћење и за прописивање ближих услова које закон није изричито предвидео. Основ за ову тврдњу, по мишљењу доносиоца, представљају уставне одредбе које прописују овлашћење за Владу да води политику Републике и доноси уредбе, одлуке и друге акте за извршавање закона, као и одредбе члана 40. ст. 1. и 4. Закона о играма на срећу којима је прописано овлашћење Владе за утврђивање ближих услова за издавање дозвола за приређивање посебних игара на срећу у играчницама. Стога се не може говорити о прекорачењу овлашћења из Закона, већ само о прописивању ближих услова за издавање дозвола за приређивање посебних игара на срећу у играчницама, како је то уређено оспореним одредбама Уредбе. Истиче се да одредбе чл. 37. 38. и 40. Закона представљају основ за прописивање оспорених одредаба Уредбе у материјално-правном смислу, као и то да се оспореним одредбама Уредбе не уводи евро у правни систем као вредносна новчана јединица, јер се од подносиоца пријаве не захтева да обавља промет, односно да врши делатност и приказује резултат пословања у еврима, већ се прописује да се предлог висине накнаде исказује у еврима.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Уредбу о ближим условима, начину и поступку за издавање дозволе за приређивање посебних игара на срећу у играчницама, донела Влада, са позивом на члан 40. ст. 1. и 4. Закона о играма на срећу. Оспореном одредбом члана 6. Уредбе прописано је да дозволу за приређивање посебних игара на срећу у играчницама може добити правно лице – подносилац пријаве који, поред услова прописаних законом испуњава и следеће услове: да подносилац пријаве или његов већински оснивач поседује учешће у најмање пет играчница (тачка 1); да подносилац пријаве или његов већински оснивач приређује игре на срећу у играчницама најмање десет година (тачка 2); да је подносилац пријаве или његов већински оснивач, у последњој пословној години за коју поседује извештај ревизора остварио промет већи од 100.000.000 евра (тачка 3); да је домаће правно или физичко лице власник најмање 10% основног капитала правног лица – подносиоца пријаве (тачка 4). Одредбом члана 8. став 2. Уредбе прописано је да заинтересовано правно лице откупљује документацију, уз накнаду која је наведена у јавном позиву. Чланом 12. Уредбе прописано је да је подносилац пријаве дужан да уз пријаву, између осталог, достави: изјаву и доказ подносиоца пријаве или његовог већинског оснивача да подносилац пријаве или његов већински оснивач поседује учешћа у најмање пет играчница (тачка 3); изјаву и доказ подносиоца пријаве или његовог већинског оснивача да подносилац пријаве или његов већински оснивач приређује игре на срећу у играчницама најмање десет година (тачка 4); изјаву и доказ подносиоца пријаве или његовог већинског оснивача да је подносилац пријаве или његов већински оснивач у последњој пословној години за коју поседује извештај ревизора остварио промет већи од 100.000.000 евра (тачка 5); изјаву о понуђеном износу за накнаду за дозволу који не може бити мањи од динарске противредности 500.000 евра на дан подношења пријаве (тачка 16); банкарску гаранцију на износ од 500.000 евра, која се активира у случају да подносилац пријаве повуче пријаву након истека рока за подношење пријаве (тачка 17). Одредбом члана 13. став 5. Уредбе прописано је да предлог висине износа накнаде за дозволу и предлог висине минималног износа накнаде за приређивање посебних игара морају бити изражени у еврима.

Уставни основ за доношење оспорене Уредбе представљају одредбе члана 123. тач. 2. и 3. Устава,  којима је утврђена обавеза Владе да извршава законе и друге опште акте Народне скупштине и да доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона. За оцену уставности оспорених одредаба Уредбе у материјално-правном смислу, релевантне су одредбе члана 83. Устава, којима је прописано да је предузетништво слободно и да се предузетништво може ограничити законом ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије, као и члана 84. Устава, којим је прописано да сви имају једнак правни положај на тржишту, да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребном монополског или доминантног положаја, да права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом бити умањена и да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим.

Делатност приређивања игара на срећу уређена је Законом о играма на срећу („Службени гласник РС”, бр. 84/04 и 85/05 – у даљем тексту: Закон), којим су утврђени појам и врсте игара на срећу,  општи услови и права на приређивање игара на срећу. Као врсте игара на срећу утврђене су класичне игре на срећу, посебне игре на срећу и наградне игре у роби и услугама (члан 13), при чему су као посебне игре на срећу одређене игре које се приређују у играчницама, игре које се приређују на аутоматима и клађење на спортске и друге догађаје (члан 15). У оквиру поглавља ВИ – Посебне игре на срећу, под тачком 1, одредбама чл. 36. до 58. Закона утврђени су посебни услови, начин и поступак приређивања посебних игара на срећу у играчницама. По оцени Суда, у конкретном случају су битне одредбе: члана 36. којим је прописано да посебне игре на срећу у играчницама могу приређивати правна лица са седиштем на територији Републике, на основу дозволе, која су регистрована за обављање делатности коцке и клађења; члана 37. ст. 1. до 3. којим је прописано да Влада може дати највише 10 дозвола за приређивање игара на срећу у играчницама, да се дозволе односе на једну играчницу и да динамику давања дозвола утврђује Влада на предлог Министарства; члана 38. став 1. којим је прописано да дозволу за приређивање посебних игара на срећу у играчницама може добити правно лице које, поред испуњења осталих услова, има основни капитал који не може бити мањи од динарске противвредности од 1.000.000 евра обрачунате по званичном средњем курсу Народне банке Србије (у даљем тексту: динарска противвредност) на дан добијања дозволе; члана 40. којим је прописано да се дозвола за приређивање посебних игара на срећу у играчницама даје на основу јавног позива, објављеног у дневној штампи, на начин и по поступку који одреди Влада (став 1); да се уз пријаву на јавни позив за дозволу за приређивање посебних игара на срећу у играчницама достављају: 1) подаци о називу и седишту правног лица; 2) решење о упису правног лица у одговарајући регистар са прилогом о висини основног капитала из члана 38. овог закона; 3) статут правног лица; 4) пословни план правног лица за период од најмање три године; 5) потврда надлежног државног органа да оснивач или члан правног лица из тачке 1. овог става, као и лице које у смислу закона којима се уређују области опорезивања дохотка грађана и добити предузећа има статус повезаног лица са учесником на јавном позиву, односно његовим оснивачем или чланом, није осуђиван за кривична дела предвиђена актом Владе, а у периоду од пет година који претходи подношењу пријаве; 6) предлог висине износа накнаде за дозволу; 7) банкарска гаранција за минимални износ накнаде за дозволу из тачке 6) овог става; 8) опис врсте и правила посебних игара на срећу које ће се приређивати; 9) подробни подаци о оснивачима правног лица, (став 2); да накнада из става 2. тачка 6) овог члана не може бити мања од динарске противвредности 500.000 евра на дан подношења пријаве на јавни позив (став 3); да ближе услове за издавање дозволе утврђује Влада (став 4); да стручне послове у вези са јавним позивом обавља Управа (став 5); члана 41. којим је прописано да се дозвола за приређивање посебних игара на срећу у играчницама даје на рок од 10 година и да се, по истеку рока из става 1. овог члана, дозвола може продужити на начин и под условима из члана 40. овог закона.

За оцену законитости Уредбе од значаја је, по оцени Суда, одредба члана 34. Закона о девизном пословању („Службени гласник РС”, број 62/2006), којом је прописано да се плаћање, наплаћивање и пренос између резидената и између резидената и нерезидената у Републици врши у динарима (став 2), те да је дозвољено уговарање у девизама с тим што се плаћање и наплаћивање по тим уговорима врши у динарима (став 3).

Анализом наведених одредаба Устава и закона Суд је оценио да је законодавац дао овлашћење Влади да ближе пропише поједине, а не све услове који су Законом уређени одредбама које се односе на број дозвола, основни капитал, рок важења дозволе и поступак давања дозволе. Тако се, према тумечењу Суда, овлашћење из члана 40. став 4. Закона односи искључиво на поступак давања дозволе, док се овлашћење из члана 37. став 3. Закона односи на динамику давања дозвола према броју дозвола који је Законом утврђен. Код оваквог тумачења одредбе члана 40. Закона, Суд је оценио да услови утврђени одредбом члана 6. Уредбе представљају услове који нису предвиђени законом и који у материјално-правном смислу нису у сагласности са уставним одредбама којима се прописује слобода предузетништва, једнак правни положај свих привредних субјеката на тржишту и забрана ограничавања слободне конкуренције, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја. Полазећи од наведеног, Суд је закључио да је Влада оваквим уређивањем прекорачила овлашћења из закона, и повредила одредбе Устава.

На основу изнетих разлога Суд је оценио да одредбе  члана 6. и одредбе члана 12. тач. 3) до 5) Уредбе које су у непосредној и зависној вези са одредбама члана 6, нису у сагласности са Уставом и законом.

У односу на остале оспорене одредбе Уредбе, Суд је одбио предлоге и није прихватио иницијативе из разлога што је члан 8. Уредбе по свом садржају декларативног карактера, јер набраја садржај документације на јавни позив (став 1) и прописује да заинтересовано правно лице откупљује ту документацију, уз накнаду која је наведена у јавном позиву (став 2). Будући да се накнада предвиђа за чинидбу која укључује стварне трошкове припреме и спровођења јавног позива у поступку издавања дозволе, оспорена одредба члана 8.став 2. Уредбе, по оцени Суда, није несагласна  са чланом 40. став 4. Закона о играма на срећу. Одредбама члана 12. тач. 16) и 17) ближе се уређују услови у поступку издавања дозволе за приређивање посебних игара на срећу у играчницама који су већ утврђени чланом 40. став 2. тач. 6) и 7) и став 3. Закона о играма на срећу, па су, стога, у сагласности са уставним и законским овлашћењем Владе да уреди начин и поступак издавања дозвола. Банкарска гаранција, у конкретном случају, представља обезбеђење исплате Законом утврђеног минимума износа накнаде за издавање  дозволе у поступку издавања, при чему се истовремено обезбеђује законитост поступка, тако што се онемогућава злоупотреба института јавног позива. Имајући у виду одредбу члана 34. Закона о девизном пословању, Суд је оценио да нису несагласне Уставу и закону одредбе члана 13. став 5. Уредбе, јер се у конкретном случају не ради о поступку плаћања и наплаћивању, већ о понудама и предлозима ради утврђивања адекватне вредности износа који је еквивалентан динарској противвредности,  што је, по оцени Суда, аналогно законској одредби којом је дозвољено уговарање у девизама.

С обзиром на то да је донета коначна одлука Суда, захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорених одредаба Уредбе, Суд је одбацио сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, број 109/2007).

Сходно изложеном, Суд је, на основу одредаба члана 45. тач. 1), 4) и 14) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, и члана 84. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС”, бр. 24/08 и 27/08), одлучио као у изреци.

Сагласно одредби члана 168. став 3. Устава, одредбе Уредбе из тачке 1. изреке престају да важе даном објављивања ове одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије”.

 

 

IУ број 350/2005

Председник

Уставног суда,

др Боса Ненадић, с.р.