Преузето са www.pravno-informacioni-sistem.rs

Сентенца

Разматрајући оспорене одредбе члана 32. ст. 1. и 2. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова којима је предвиђено да ће од 1. јануара 2019. године Високи савет судства преузети од министарства надлежног за правосуђе надлежности – утврђивање мерила за одређивање броја судског особља, доношење Судског пословника и вршење надзора над његовом применом, као и све таксативно наведене послове правосудне управе из члана 70. ст. 4. и 5. Закона, тако да послове правосудне управе у целини врши Високи савет судства, као и да од истог датума престају надлежности Министарства које се односе на давање претходног мишљења на предлог Високог савета судства у погледу обима и структуре буџетских средстава за текуће расходе и вршење надзора над трошењем буџетских средстава опредељених за рад судова, а којим одредбама је законодавац „приписао“ карактер прелазних законских одредаба, Уставни суд је стао на становиште да питања одређивања датума преноса надлежности са једног органа на други, као и престанка надлежности једног органа по својој правној природи јесу питања прелазног законског режима, али само под условом да је законодавац извршио измене у надлежности одређеног/их органа. Међутим, одредбама спорног Закона, нити било којим другим изменама Закона о уређењу судова није извршена измена одредаба овог закона којима је прописана надлежност Министарства, а које од одређеног датума преузима Високи савет судства, односно које од тог датума престају, није извршена измена одредбе Закона о уређењу судова према којој министар утврђује мерила за одређивање броја судског особља, одредбе Закона према којој Судски пословник доноси министар, уз претходно прибављено мишљење председника Врховног касационог суда, нити одредбе Закона према којој Министарство надзире примену Судског пословника, па ни измена одредаба Закона о уређењу судова којим је прописан поступак предлагања буџетских средстава у делу средстава за расходе које предлаже Високи савет судства, а који укључује и претходно прибављање мишљења Министарства, па ни одредбе којом је одређено да надзор над трошењем буџетских средстава опредељених за рад судова врше три органа – Високи савет судства, Министарство правде и Министарство финансија, а послови правосудне управе и даље су остали подељени између Министарства и Високог савета судства.

Стога је Уставни суд оценио да оспорене одредбе члана 32. ст. 1. и 2. Закона нису у довољној мери јасне, одређене и предвидиве, чиме се нарушава начело владавине права из члана 3. Устава, јер ово начело, као једно од темељних начела сваког демократског друштва, подразумева и то да норме сваког општег правног акта буду јасне, одређене и предвидиве, како је то Европски суд за људска права дефинисао стандардом аутономног појма закона и како је изражено у више одлука Уставног суда, као и да ове одредбе по својој садржини немају карактер прелазних одредаба, већ је Законом о изменама и допунама Закона о уређењу судова створена тзв. „невидљива норма“ којом су измењене или укинуте поједине надлежности Министарства, иако те надлежности Министарства нису промењене у самом Закону о уређењу судова. С обзиром на то да у правном поретку и даље егзистирају надлежности Министарства предвиђене одговарајућим одредбама Закона о уређењу судова, не постоји законски основ за њихово преузимање или укидање, јер прелазне одредбе сваког општег правног акта морају имати упориште у његовим материјалноправним одредбама, што је у конкретном случају изостало.

Како су одредбе члана 32. ст. 3. и 4. Закона, којима је предвиђено преузимање од стране Високог савета судства права, обавеза и архиве Министарства потребне за вршење преузетих послова и државних службеника и намештеника у Министарству који раде на пословима из преузетог делокруга у непосредној вези са ставом 1. овог члана Закона за који је Уставни суд утврдио да није у сагласности са Уставом, то је Суд оценио да одредбе члана 32. Закона о изменама и допунама закона о уређењу судова у целини нису у сагласности са Уставом јер се њима крши начело владавине права утврђено чланом 3. Устава.

У осталом делу, Уставни суд је оценио да захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 70. став 3. Закона о уређењу судова није основан, па је исти одбио, сагласно члану 53. став 4. Закона о Уставном суду. Приликом разматрања спорног уставноправног питања везаног за подељену надлежност између Високог савета судства и Министарства у обављању послова правосудне управе, Суд је пошао од одердаба чл. 153. и 154. Устава, према којима законодавац ужива слободу да определи који послови правосудне управе спадају у надлежност Високог савета судства а који у надлежност Министарства, односно органа државне управе, уз уставну обавезу да послови правосудне управе везани за очување самосталности и независности судија и судова треба да буду у надлежности Високог савета судства, па је нашао: да овлашћење Високог савета судства за доношење упутства за састављање извештаја о раду судова није несагласно са Уставом утврђеним положајем и надлежношћу овог органа из чл. 153. и 154. Устава; да је утврђивање општих смерница за унутрашње уређење судова, као један од послова правосудне управе који врши Високи савет судства, у функцији независног утврђивања општег оквира за функционисање судства у Републици Србији, имајући у виду да сагласно члану 153. став 1. Устава Високи савет судства обезбеђује и гарантује независност и самосталност не само судија, већ и судова у Републици Србији; да је вођење личних листова судија, судија поротника и судског особља, као једног од послова правосудне управе које врши Високи савет судства, одредбом члана 72. став 1. Закона установљена обавеза Високог савета судства; да је предлагање дела буџета за рад судова за текуће расходе (осим расхода за судско особље и одржавање опреме и објеката), као и расподела ових средстава и вршење надзора над наменским коришћењем буџетских средстава посао правосудне управе који врши Високи савет судства, а који му је дат у надлежност чланом 13. алинеја 18. Закона о високом савету судства, као и да је надзор над финансијским и материјалним пословањем судова посао правосудне управе који није у искључивој надлежности овог тела, већ га Високи савет судства врши заједно са Министарством, које поред наведеног надзора, врши надзор и над финансијским и материјалним пословањем Високог савета судства.

 

Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 25. октобра 2018. године, донео је

 

 

ОДЛУКУ

 

 

1. Утврђује се да одредбе члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, бр. 101/13, 13/16, 108/16 и 113/17) нису у сагласности са Уставом.

2. Одбија се захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 70. став 3. Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11 – др. закон, 78/11 – др. закон, 101/11, 101/13, 40/15 – др. закон, 106/15, 13/16 и 108/16).

 

Образложење

 

I

 

Решењем Уставног суда IУз-34/2016 од 24. новембра 2016. године покренут је поступак за оцену уставности одредаба члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, бр. 101/13 и 13/16) и члана 70. Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11 – др. закон, 78/11 – др. закон, 101/11, 101/13, 40/15 – др. закон, 106/15 и 13/16). Доносећи наведено решење, Уставни суд је оценио да се као спорна могу поставити следећа уставноправна питања:

1) са становишта садржине надлежности које од 1. јануара 2018. године (пре последњих измена члана 32. Закона о изменама и допунама Закон о уређењу судова овај датум је био одређен „од 1. јануара 2017. године”) од Министарства треба да преузме Високи савет судства, за Уставни суд се као спорно поставља питање да ли су по својој природи ово послови којима се остварује уставна функција Високог савета судства да обезбеди и гарантује независност и самосталност судија и судова, или се пак ради о пословима који су, сагласно члану 9. Закона о министарствима, у делокругу Министарства правде;

2) да ли и за које надлежности које преузима Високи савет судства има уставноправног утемељења у одредби члана 153. став 1. Устава; с тим у вези за Уставни суд се као спорно поставља питање да ли прописи који се тичу уређења и рада судова представљају прописе који су у непосредној вези са остваривањем и гаранцијама, пре свега, персоналне независности и самосталности судија чије обезбеђивање је суштина уставне улоге Високог савета судства, односно да ли Високи савет судства може бити надлежан за старање о спровођењу закона, дакле за извршавање закона, или је ово надлежност која је иманентна извршној власти;

3) да ли постоји уставноправни основ за будућу надлежност Високог савета судства да уместо Министарства доноси општи правни акт којим се утврђују мерила за одређивање броја судског особља (надлежност Министарства из члана 57. став 3. Закона о уређењу судова), као и за доношење Судског пословника (члан 74. став 2. Закона), имајући у виду да је Судски пословник општи правни акт којим се, сагласно члану 74. став 1. Закона о уређењу судова, прописује унутрашње уређење и рад суда, што између осталог, обухвата и пружање међународне правне помоћи (коју према потврђеним међународним уговорима пружа Министарство правде), вођење уписника и помоћних књига, вођење поступка на језицима националних мањина, вођење статистика и др.;

4) да ли се укидањем свих надлежности Министарства које се односе на финансирање рада судова овај орган државне управе онемогућава у делотворном обављању послова из свог делокруга који је утврђен Законом о министарствима, односно да ли се тиме нарушава начело јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава и, посредно, угрожава остваривање уставне надлежности Владе да, сагласно члану 123. тачка 1. Устава, води политику у области организације и развоја судског система у Републици;

5) да ли су оспорене одредбе члана 32. ст. 1. и 2. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова у сагласности са начелом владавине права из члана 3. Устава, будући да ово начело, као једно од темељних начела сваког демократског друштва, подразумева и то да норме сваког општег правног акта буду јасне, одређене и предвидиве; с тим у вези, за Уставни суд као спорно поставља питање да ли ове одредбе по својој садржини имају карактер прелазних одредаба какав им даје законодавац или је, у суштини, Законом о изменама и допунама Закона о уређењу судова створена тзв. „невидљива норма” којом су измењене или укинуте поједине надлежности Министарства, односно да ли уопште постоји законски основ за преузимање или укидање надлежности Министарства, имајући у виду да прелазне одредбе сваког општег правног акта морају имати упориште у његовим материјалноправним одредбама;

6) у погледу послова правосудне управе које, сагласно одредби члана 70. став 3. Закона о уређењу судова, врши Високи савет судства, за Уставни суд се као спорно поставља питање да ли су послови који су Законом дефинисани као старање о спровођењу закона и других прописа у вези са уређењем и радом судова начелно у функцији обезбеђивања независности и самосталности, пре свега, судија као носилаца судске власти, односно да ли за њихово обављање постоји уставни основ у одредбама које утврђују положај, улогу и надлежност Високог савета судства (чл. 153. и 154. Устава); такође, начелно се може поставити и питање сагласности ових надлежности Високог савета судства (старање о спровођењу закона) са Уставом утврђеним надлежностима и одговорношћу извршне власти чији је носилац Влада (чл. 123. и 124. Устава);

7) у односу на послове правосудне управе из члана 70. став 3. Закона, које су у надлежности Високог савета судства, а односе се на вршење надзора над наменским коришћењем буџетских средстава и вршење надзора над финансијским и материјалним пословањем судова, за Уставни суд се као спорно поставља питање сагласности овог дела законске одредбе са уставним начелом из члана 4. став 1. Устава, којим је утврђен јединствен правни поредак у Републици Србији, имајући у виду да је одредбама члана 96. Устава Државна ревизорска институција одређена као највиши државни орган ревизије јавних средстава у Републици Србији, да је то самосталан државни орган који подлеже надзору Народне скупштине којој одговара за свој рад, те да је поступак ревизије коришћења буџетских средстава детаљно уређен Законом о Државној ревизорској институцији и прописима донетим у извршавању тог закона.

 

II

 

Уставни суд најпре констатује да је Народна скупштина, након доношења Решења о покретању поступка нормативне контроле у овом уставносудском предмету, донела Закон о измени Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, број 108/16) и Закон о измени Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, број 113/17). Наведеним изменама Закона о уређењу судова је само одређен нови рок за пренос појединих надлежности са министарства надлежног за послове правосуђа на Високи савет судства, као и за престанак одређених надлежности тог министарства, и то тако што је тај рок продужен у оба наврата за по годину дана, тако да је уместо претходно одређеног рока од 1. јануара 2017. године, сада одређен рок од 1. јануара 2019. године.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:

Оспореним одредбама члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова, у тексту како овај члан сада гласи, прописано је: да надлежности министарства надлежног за правосуђе из члана 57. став 3, члана 70. ст. 2, 4. и 5, члана 74. став 2. и члана 75. став 1, од 1. јануара 2019. године преузима Високи савет судства (став 1.); да надлежности министарства надлежног за правосуђе прописане у чл. 83. и 84, престају од 1. јануара 2019. године (став 2.); да Високи савет судства од 1. јануара 2019. године преузима од министарства надлежног за правосуђе права, обавезе, предмете и архиву који су потребни за вршење преузетих послова из става 1. овог члана (став 3.); да Високи савет судства преузима од 1. јануара 2019. године и државне службенике и намештенике у министарству надлежном за правосуђе који раде на пословима из преузетог делокруга (став 4.).

Одредбама Закона о уређењу судова које су у непосредној вези са оспореним решењима из члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова је прописано следеће: чланом 57. – да судско особље чине судијски помоћници, судијски приправници и државни службеници и намештеници запослени на административним, техничким, рачуноводственим, информационим и осталим пратећим пословима значајним са судску власт (став 1.), да број судског особља одређује председник суда, актом о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у суду, у складу са кадровским планом (став 2.), а да мерила за одређивање броја судског особља утврђује министар надлежан за послове правосуђа (став 3.); чланом 70. – да се правосудна управа стара о спровођењу закона и других прописа у вези са уређењем и радом судова (став 1.), да послове правосудне управе врше Високи савет судства и министарство надлежно за правосуђе (став 2.), да су послови правосудне управе које врши Високи савет судства – доношење упутства за састављање извештаја о раду судова, утврђивање општих смерница за унутрашње уређење судова, вођење личних листова судија, судија поротника и судског особља, предлагање дела буџета за рад судова за текуће расходе, осим расхода за судско особље и одржавање опреме и објеката, као и расподелу ових средстава, вршење надзора над наменским коришћењем буџетских средстава и вршење надзора над финансијским и материјалним пословањем судова (став 3.), да су послови правосудне управе које врши министарство надлежно за правосуђе – праћење рада судова, прикупљање статистичких и других података о раду судова, давање сагласности на правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних места у суду, надзор над поступањем у предметима у прописаним роковима и поступањем по притужбама и представкама, предлагање дела буџета за расходе за судско особље и за одржавање опреме и објеката, као и расподела ових средстава, предлагање дела буџета за инвестиције, пројекте и друге програме за рад правосудних органа, старање о смештајним условима, опремању и обезбеђењу судова, надзор над финансијским и материјалним пословањем судова и Високог савета судства, уређење и развој правосудног информационог система, развој и спровођење капиталних пројеката и других програма за правосудне органе, постављање и разрешење судских вештака и тумача (став 4.), да капиталне расходе из става 4. овог члана извршава министарство надлежно за правосуђе, односно правосудни орган уз сагласност министарства надлежног за правосуђе (став 5.); чланом 74. – да се Судским пословником прописују унутрашње уређење и рад суда, а нарочито уређење и рад одељења и осталих унутрашњих јединица суда, рад заједничке седнице одељења и седнице свих судија, обавештавање јавности о раду судова, вођење поступка и достављање одлука на језицима националних мањина, пружање правне помоћи и одржавање судских дана, пружање међународне правне помоћи, евидентирање, позивање и распоређивање судија поротника, приправничка пракса, поступање судског особља са странкама, вођење уписника и помоћних књига, поступање са списима, поступање по представкама и притужбама, вођење статистика и израда извештаја о раду, наплата новчаних казни, трошкова кривичног поступка и одузете имовинске користи, поступање са судским депозитима, увођење заједничких служби у местима с више судова и других правосудних органа, одевање судија, судског особља, странака, других учесника у судском поступку и свих који своје послове обављају у суду, као и друга питања уређења и рада суда, за која је законом одређено да се уређују Судским пословником (став 1.), те да Судски пословник доноси министар надлежан за правосуђе, уз претходно прибављено мишљење председника Врховног касационог суда (став 2.); чланом 75. – да примену Судског пословника надзире министарство надлежно за правосуђе (став 1.) и да лице које врши надзор може бити само оно које испуњава услове за избор судије суда чији рад надзире (став 2.); чланом 83. – да Високи савет судства предлаже обим и структуру буџетских средстава неопходних за текуће расходе, осим расхода за судско особље, уз претходно прибављено мишљење министарства надлежног за правосуђе и врши расподелу ових средстава на судове; чланом 84. – да надзор над трошењем буџетских средстава опредељених за рад судова спроводе Високи савет судства, министарство надлежно за правосуђе и министарство надлежно за финансије.

Уставом Републике Србије је утврђено: да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. став 2.); да је правни поредак јединствен, да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, да се однос три гране власти заснива се на равнотежи и међусобној контроли, да је судска власт независна (члан 4.); да Република Србија уређује и обезбеђује организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тачка 16.); да је Влада носилац извршне власти у Републици Србији (члан 122.); да Влада утврђује и води политику и извршава законе и друге опште акте Народне скупштине (члан 123. тач. 1. и 2.); да је Влада одговорна Народној скупштини за политику Републике Србије, за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и за рад органа државне управе (члан 124.); да је државна управа самостална, везана Уставом и законом, а за свој рад одговорна је Влади, да послове државне управе обављају министарства и други органи државне управе одређени законом (члан 136. ст. 1. и 2.); да се оснивање, организација, надлежност, уређење и састав судова уређују законом (члан 143. став 2.); да је Високи савет судства независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1.); Високи савет судства бира и разрешава судије, у складу са Уставом и законом, предлаже Народној скупштини избор судија приликом првог избора на судијску функцију, предлаже Народној скупштини избор председника Врховног касационог суда и председника судова, у складу са Уставом и законом, учествује у поступку за престанак функције председника Врховног касационог суда и председника судова, на начин предвиђен Уставом и законом, као и да врши и друге послове одређене законом (члан 154.).

Одредбом члана 7. став 2. Закона о Влади („Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12, 72/12, 74/12, 7/14 и 44/14) је прописано да је Влада одговорна Народној скупштини за вођење политике Републике Србије, за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине, за стање у свим областима из своје надлежности и за рад органа државне управе и ималаца јавних овлашћења на нивоу Републике, док је Законом о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14) прописано, поред осталог: да је државна управа део извршне власти Републике Србије који врши управне послове у оквиру права и дужности Републике Србије (члан 1. став 1.); да органи државне управе припремају нацрте закона, друге прописе и опште акте за Владу и предлажу Влади стратегије развоја и друге мере којима се обликује политика Владе (члан 12. став 1.); да органи државне управе прате и утврђују стање у областима из свога делокруга, проучавају последице утврђеног стања и, зависно од надлежности, или сами предузимају мере или предлажу Влади доношење прописа и предузимање мера на које је овлашћена (члан 13. став 1.); да органи државне управе извршавају законе, друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе тако што доносе прописе, решавају у управним стварима, воде евиденције, издају јавне исправе и предузимају управне радње (у даљем тексту: извршни послови) (члан 14. став 1.); да се односи органа државне управе са судовима, јавним тужилаштвима и другим државним органима заснивају се на правима и дужностима одређеним Уставом, законом и другим општим актима (члан 69.).

У члану 9. Закона о министарствима („Службени гласник РС”, бр. 44/14, 14/15 и 54/15) утврђен је делокруг Министарства правде тако што је одређено да ово министарство обавља послове државне управе који се, поред осталог, односе и на: организацију и рад правосудних органа; правосудни испит; стручно усавршавање носилаца правосудних функција и јавних бележника; судске вештаке, преводиоце и тумаче; судску стражу; статистику и аналитику рада правосудних органа; међународну правну помоћ.

Чланом 13. Закона о Високом савету судства („Службени гласник РС”, бр. 116/08, 101/10, 88/11 и 106/15) одређена је надлежност Високог савета судства, тако што је предвиђено да Високи савет судства: бира судије за трајно обављање судијске функције; одлучује о престанку судијске функције; предлаже Народној скупштини кандидате за избор судија приликом првог избора на судијску функцију; предлаже Народној скупштини избор и разрешење председника Врховног касационог суда и председника суда; предлаже Врховном касационом суду кандидате за судије Уставног суда; именује судије поротнике; одлучује о премештају, упућивању и приговору о удаљењу судија; одлучује о неспојивости вршења других служби и послова са судијском функцијом; одлучује у поступку вредновања рада судија и председника суда; одређује састав, трајање и престанак мандата чланова дисциплинских органа, именује чланове дисциплинских органа и уређује начин рада и одлучивања у дисциплинским органима; одлучује о правним лековима у дисциплинском поступку; даје сагласност на програм сталне обуке за судије и запослене у судовима и врши надзор над његовим спровођењем; утврђује програм почетне обуке за судије; доноси Етички кодекс; одређује број судија и судија поротника за сваки суд; обавља послове правосудне управе из своје надлежности; одлучује о питањима имунитета судија и чланова Савета; предлаже обим и структуру буџетских средстава неопходних за рад судова за текуће расходе и врши надзор над њиховим трошењем, у складу са законом; одлучује о приговорима у поступку избора за чланове Савета из реда судија; образује своја радна тела и сталне и повремене комисије и врши избор њихових чланова; даје мишљење о изменама постојећих или доношењу нових закона који уређују положај судија, организацију и поступање судова, као и других системских закона које судови примењују или су од значаја за обављање судијске функције; одлучује о постојању услова за накнаду штете због незаконитог и неправилног рада судије; подноси годишњи извештај о свом раду Народној скупштини; обавља послове у вези са спровођењем Националне стратегије реформе правосуђа из своје надлежности; обавештава јавност о свом раду; сарађује са судским саветима других држава и међународним организацијама; доноси акте предвиђене законом; обавља и друге послове одређене законом.

 

III

 

Полазећи од наведеног уставног оквира, Уставни суд констатује да је независност судске власти један од основних елемената начела поделе власти из члана 4. Устава. Разрада овог уставног начела извршена је одредбама Петог дела Устава који се односи на уређење власти у Републици Србији, и то одредбама одељка 7. (Судови) и одељка 8. (Високи савет судства). Из Уставом утврђеног начела судства, сагласно коме су судови самостални и независни у свом раду и суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора (члан 142. став 2. Устава), као и одредаба члана 145. Устава којима је, поред осталог, утврђено да се судске одлуке заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона (став 2.) и да су судске одлуке обавезне за све и не могу бити предмет вансудске контроле (став 3.), по оцени Уставног суда, следи да се начело независности судске власти огледа и остварује кроз уставне гаранције да законом установљене судове у поступцима које воде сагласно својој законом прописаној надлежности, а који се окончавају одлучивањем суда о спорним питањима, обавезују само Устав, закон, прописи донети на основу закона, потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права. Будући да је донета судска одлука „резултат” вршења судске власти, у одредби члана 145. став 3. Устава садржана је уставна брана од утицаја друге две гране власти, нарочито извршне, на независну судску власт. Са друге стране, независне судске власти нема без независности и самосталности судија који су носиоци те власти. Постулате независности и самосталности судија Устав утврђује у одредбама чл. 146. до 152. (сталност судијске функције, избор судија, престанак судијске функције, независност судија у вршењу судијске функције и њихова потчињеност само Уставу и закону, непреместивост судије, имунитет, неспојивост судијске функције). Упоредо са овим принципима, уставотворац је установио Високи савет судства (одредбе одељка 8. Устава), као независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија. Састав Високог савета судства у коме већину од 11 чланова чине судије (члан 153. Устава) и Уставом утврђена надлежност овог органа из члана 154. Устава, упућују на то да се уставна функција Високог савета судства остварује кроз обезбеђивање персоналне независности судија који, вршећи судијску функцију, врше судску власт.

Са друге стране, функционисање јединственог судског система у Републици нужно подразумева да се у судовима обављају и послови који су изван непосредног вршења судске власти. Ови, тзв. „несудећи послови” нису предмет уставног уређења, већ је њихово уређивање препуштено законодавцу. На основу изричите одредбе члана 143. став 2. Устава оснивање, организација, надлежност, уређење и састав судова се уређују законом. Уставни суд указује да се на рад судова примењује и низ других закона и подзаконских аката којима се, у различитим областима, уређују пре свега обавезе и процедуре које су дужни да поштују сви државни органи, дакле и судови, а чију примену надзиру одговарајућим законом одређени органи који су изван судске власти (примера ради, прописи у области радноправног статуса свих запослених у судовима, прописи у области буџетског система, књиговодства и ревизије, прописи о јавним набавкама и др.). Међутим, поред послова који се односе на све државне органе, несметано и ефикасно функционисање судског система није могуће без уређивања две специфичне врсте (групе) „несудећих послова”. Прву групу чине послови судске управе, који су одредбом члана 51. став 1. Закона о уређењу судова дефинисани као скуп послова који служе вршењу судске власти, а пре свега се односе на уређивање унутрашњег пословања у суду, позивање и распоређивање судија поротника, послове везане за сталне судске вештаке и тумаче, затим, на разматрање притужби и представки, вођење статистика и израду извештаја, извршење кривичних и прекршајних санкција, материјално и финансијско пословање, оверу исправа намењених употреби у иностранству. С обзиром на то да се ради о пословима који су по својој природи везани за функционисање одређеног суда, а да је председник суда судија који руководи радом суда, Законом је прописано да председник суда руководи судском управом. За разлику од послова управљања појединим судом (послови судске управе), другу групу „несудећих послова” чине послови правосудне управе, који, сагласно одредби члана 70. став 1. истог закона представљају послове који се односе на старање о спровођењу закона и других прописа у вези са уређењем и радом судова, дакле послове који се тичу уређења и рада свих судова. Будући да су послови правосудне управе дефинисани као типични извршни послови у области уређења и рада судова (старање о извршавању закона), а да је, Министарство правде као део извршне власти, сагласно члану 9. Закона о министарствима, поред осталог, надлежно за обављање послова државне управе који се односе на организацију и рад правосудних органа, највећи део таксативно наведених послова правосудне управе, Законом о уређењу судова стављен је у надлежност ресорног министарства.

 

IV

 

Приликом разматрања оспорених одредаба члана 32. ст. 1. и 2. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова, Уставни суд је утврдио да је законодавац прелазним одредбама Закона предвидео да ће од 1. јануара 2019. године Високи савет судства преузети од министарства надлежног за правосуђе (у даљем тексту: Министарство) следеће надлежности: утврђивање мерила за одређивање броја судског особља (члан 57. став 3. Закона), доношење Судског пословника и вршење надзора над његовом применом (члан 74. став 2, и члан 75. став 1. Закона), као и све таксативно наведене послове правосудне управе из члана 70. ст. 4. и 5. Закона, тако да од 1. јануара 2019. године послове правосудне управе из члана 70. Закона у целини врши само Високи савет судства, као и да од 1. јануара 2019. године престају надлежности Министарства које се односе на давање претходног мишљења на предлог Високог савета судства у погледу обима и структуре буџетских средстава за текуће расходе (осим расхода за судско особље) (члан 83. Закона) и вршење надзора над трошењем буџетских средстава опредељених за рад судова (члан 84. Закона).

Наиме, законодавац је овим оспореним одредбама Закона „приписао” карактер прелазних одредаба које треба да уреде када одређене надлежности Министарства предвиђене Законом о уређењу судова преузима Високи савет судства, односно када поједине надлежности овог органа престају и да истовремено реше питања која се тичу предузимања појединачних радњи и доношења појединачних аката којима се обезбеђује да Високи савет судства од одређеног датума почне са обављањем преузетих послова. Уставни суд указује да питања одређивање датума преноса надлежности са једног органа на други, као и престанка надлежности једног органа по својој правној природи јесу питања прелазног режима, под условом да је законодавац извршио измене у надлежности одређеног/их органа. Међутим, Уставни суд констатује да одредбама спорног закона није извршена измена оних одредаба Закона о уређењу судова којима је прописана надлежност Министарства, а које према оспореној одредби става 1. члана 32. од одређеног датума преузима Високи савет судства, односно које од тог датума престају, на основу одредбе става 2. истог члана. Конкретно, ни овим, нити било којим другим изменама Закона о уређењу судова није извршена измена одредбе члана 57. став 3. Закона о уређењу судова, према којој министар утврђује мерила за одређивање броја судског особља, одредбе члана 74. став 2. Закона, према којој Судски пословник доноси министар, уз претходно прибављено мишљење председника Врховног касационог суда, нити одредбе члана 75. став 1. закона, према којој Министарство надзире примену Судског пословника. Такође, законодавац није изменио одредбу члана 83. Закона о уређењу судова којом је прописан поступак предлагања буџетских средстава у делу средстава за расходе које предлаже Високи савет судства, а који укључује и претходно прибављање мишљења Министарства, нити је изменио одредбу члана 84. Закона којом је одређено да надзор над трошењем буџетских средстава опредељених за рад судова врше три органа – Високи савет судства, Министарство правде и Министарство финансија. Једине одредбе Закона о уређењу судова које су обухваћене чланом 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова из 2015. године, а које су тим истим законом и промењене су одредбе члана 70. ст. 3. и 4. којима се уређују послови правосудне управе. Међутим, Уставни суд је утврдио да су и након извршених измена послови правосудне управе остали подељени између Министарства и Високог савета судства. Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да оспорене одредбе члана 32. ст. 1. и 2. Закона нису у довољној мери јасне, одређене и предвидиве, чиме се нарушава начело владавине права из члана 3. Устава, будући да ово начело, као једно од темељних начела сваког демократског друштва, подразумева и то да норме сваког општег правног акта буду јасне, одређене и предвидиве, како је то Европски суд за људска права дефинисао стандардом аутономног појма закона и како је, у складу са тим стандардом, изражено у више одлука Уставног суда. Наиме, Уставни суд је стао на становиште да ове одредбе по својој садржини немају карактер прелазних одредаба какав им даје законодавац, већ да је Законом о изменама и допунама Закона о уређењу судова створена тзв. „невидљива норма” којом су измењене или укинуте поједине надлежности Министарства, иако те надлежности Министарства нису промењене у самом Закон о уређењу судова. С обзиром на то да у правном поретку и даље егзистирају надлежности Министарства предвиђене одговарајућим одредбама Закона о уређењу судова, Уставни суд налази да не постоји законски основ за њихово преузимање или укидање, јер прелазне одредбе сваког општег правног акта морају имати упориште у његовим материјалним одредбама, што је у овом конкретном случају изостало.

Како су одредбе члана 32. ст. 3. и 4. Закона, којима је предвиђено преузимање од стране Високог савета судства права, обавеза и архиве Министарства потребне за вршење преузетих послова, као и државних службеника и намештеника у Министарству који раде на пословима из преузетог делокруга, у непосредној последичној вези са решењем из става 1. овог члана Закона за које је Уставни суд утврдио да није у сагласности са Уставом, то је Суд из истих разлога утврдио да и одредбе члана 32. ст. 3. и 4. Закона нису у сагласности са Уставом.

Сагласно наведеном, а како је Уставни суд утврдио да се оспореним одредбама члана 32. Закона о изменама и допунама закона о уређењу судова крши једно од основних уставних начела утврђено чланом 3. Устава – начело владавине права, то Уставни суд није разматрао остала спорна уставноправна питања у овом предмету.

Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је утврдио да оспорене одредбе члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, бр. 101/13, 13/16, 108/16 и 113/17) нису у сагласности са Уставом, како је одлучио у тачки 1. изреке.

 

V

 

Подносилац иницијативе је оспорио и важећи члан 70. став 3. Закона о уређењу судова, невезано од укидања, односно преузимања надлежности од Министарства по одредбама члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова из 2013. године, тако што је начелно оспорио подељену надлежности између Високог савета судства и Министарства у обављању послова правосудне управе, сматрајући да послови правосудне управе не спадају уопште у надлежност Високог савета судства. Приликом разматрања спорног уставноправног питања у вези уставности члана 70. став 3. Закона, Уставни суд указује на то да у складу са чл. 153. и 154. Устава, законодавац ужива релативно широку слободу да определи који послови правосудне управе спадају у надлежност Високог савета судства, а који у надлежност органа државне управе. При томе, главно уставно ограничење у овом погледу представља уставна обавеза да послови правосудне управе који су везани за очување самосталности и независности судија и судова треба да буду у надлежности Високог савета судства.

Сагласно изложеном, Уставни суд је пошао од врсте послова правосудне управе које сагласно оспореном члану Закона врши Високи савет судства. Наведени послови су: доношење упутства за састављање извештаја о раду судова; утврђивање општих смерница за унутрашње уређење судова; вођење личних листова судија, судија поротника и судског особља; предлагање дела буџета за рад судова за текуће расходе, осим расхода за судско особље и одржавање опреме и објеката, као и расподелу ових средстава; вршење надзора над наменским коришћењем буџетских средстава и вршење надзора над финансијским и материјалним пословањем судова. С тим у вези као спорно се поставило питање да ли је ова врста послова начелно у функцији обезбеђивања независности и самосталности, пре свега, судија као носилаца судске власти, дакле да ли за њихово обављање постоји уставни основ у одредбама које утврђују положај и улогу Високог савета судства, као органа који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија.

Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да упутство за састављање извештаја о раду судова представља акт инструкционог карактера којим се само утврђују обавезни елементи извештаја о раду судова, како би исти били сачињени једнообразно, односно како се не би разликовали од суда до суда, чиме се у ствари омогућава лакше праћење рада судова и прикупљање статистичких и других података о раду судова, што је у надлежности Министарства правде. При томе, Уставни суд напомиње да из Упутства за састављање извештаја о раду судова, које је Високи савет судства донео 24. фебруара 2014. године (доступно на веб-сајту Високог савета судства), недвосмислено следи из предвиђених елемената које извештај о раду суда мора да садржи, да је сачињавање овог извештаја у непосредној вези са поступањем судија у сваком суду, јер се првенствено односи на утврђивање броја решених, односно нерешених предмета и прилива нових предмета у одређеном извештајном периоду. С тим у вези, Уставни суд налази да овлашћење Високог савета судства за доношење упутства за састављање извештаја о раду судова није несагласно са Уставом утврђеним положајем и надлежношћу овог органа из чл. 153. и 154. Устава.

У погледу утврђивања општих смерница за унутрашње уређење судова, Уставни суд указује да опште смернице не представљају општи правни акт, већ документ који само садржи начелна упутства за обезбеђивање што ефикаснијег унутрашњег уређења судова, прописаног Законом. Наиме, сагласно Националној стратегији реформе правосуђа за период 2013–2018. године, коју је донела Народна скупштина на седници одржаној 1. јула 2013. године, предвиђено је да „правосудни систем треба да буде кадар да утврђује општи оквир и унутрашње уређење судова преко Високог савета судства. Високи савет судства би требало да надгледа спровођење административне управе из пословника о раду судова, ради на побољшању делотворности управљања предметима и резултатима рада судова, заједно са председницима судова и уз учешће Министарства у складу са законом. Како краткорочним, тако и дугорочним циљевима било је одређено да се Високи савет судства успостави као орган за утврђивање правила рада у правосуђу и за формулисање и усвајање правног оквира. Високи савет судства, према Стратегији, треба да преузме пуну oдговорност као орган за утврђивање општег оквира и унутрашњег уређења и рада судова” (Глава VI Националне стратегије – ПРЕГЛЕД ДОСАДАШЊИХ РЕЗУЛТАТА РЕФОРМЕ ПРАВОСУЂА У ОДНОСУ НА УОЧЕНЕ СЛАБОСТИ И ОСТВАРЕНОСТ РЕФОРМСКИХ АКТИВНОСТИ ПРЕДВИЂЕНИХ СТРАТЕГИЈОМ ИЗ 2006. ГОДИНЕ, тачка 2. подтачка а, под iii.). Сагласно наведеном, Уставни суд је стао на становиште да утврђивање општих смерница за унутрашње уређење судова, као један од послова правосудне управе који сагласно Закону врши Високи савет судства јесте у функцији независног утврђивања општег оквира за функционисање судства у Републици Србији, имајући у виду да сагласно члану 153. став 1. Устава, Високи савет судства обезбеђује и гарантује независност и самосталност не само судија, већ и судова у Републици Србији.

Поводом вођења личних листова судија, судија поротника и судског особља, као једног од послова правосудне управе коју врши Високи савет судства, Уставни суд указује да је одредбом члана 72. став 1. Закона установљена обавеза Високог савета судства да води лични лист за сваког судију, судију поротника и запосленог у суду.

Предлагање дела буџета за рад судова за текуће расходе, осим расхода за судско особље и одржавање опреме и објеката, као и расподелу ових средстава и вршење надзора над наменским коришћењем буџетских средстава је посао правосудне управе који врши Високи савет судства, а који му је дат у надлежност на основу члана 13. алинеја 18. Закона о високом савету судства, којим је прописано да Високи савет судства предлаже обим и структуру буџетских средстава неопходних за рад судова за текуће расходе и врши надзор над њиховим трошењем, у складу са законом. На који начин се врши предлагање и извршење буџетских средстава и надзор над њиховим трошењем уређено је одредбама чл. 82. и 83. Закона о уређењу судова, према којима Високи савет судства предлаже обим и структуру буџетских средстава неопходних за текуће расходе, осим расхода за судско особље, уз претходно прибављено мишљење министарства надлежног за правосуђе и врши расподелу ових средстава на судове, док надзор над трошењем буџетских средстава опредељених за рад судова Високи савет судства спроводи заједно са министарством надлежним за правосуђе и министарством надлежним за финансије.

Надзор над финансијским и материјалним пословањем судова је посао правосудне управе који није у искључивој надлежности овог тела, већ га Високи савет судства врши заједно са Министарством, које поред наведеног надзора, врши надзор и над финансијским и материјалним пословањем Високог савета судства.

Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је након спроведеног поступка оценио да захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 70. став 3. Закона о уређењу судова није основан, па је, сагласно члану 53. став 4. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), одлучио као у тачки 2. изреке.

 

VI

 

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 15) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 32. Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова („Службени гласник РС”, бр. 101/13, 13/16, 108/16 и 113/17) престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије”.

 

Број IУз-34/2016

Председник Уставног суда,

Весна Илић Прелић, с.р.