Преузето са www.pravno-informacioni-sistem.rs

 

Сентенца

(извод из одлуке)

  

"Ценећи сагласност оспорених чл. 312. и 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима са уставним начелом јединства правног поретка које налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду поштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања, Уставни суд је пошао од овлашћења Републике Србије из члана 97. тачка 2. Устава, да уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима ... Разматрајући уставност оспорених чланова Закона у односу на одредбе члана 4. ст. 2. и 4. Устава које утврђују да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, а да је судска власт независна, Уставни суд подсећа да се законодавац приликом реализације овлашћења из члана 97. тачка 2. Устава, полазећи од разлога законодавне политике и процене целисходности и водећи рачуна о остваривању и заштити слобода и права грађана у области прекршајног права, доношењем Закона о прекршајима који на општи начин уређује наведену област казненог права, недвосмислено определио за решење да вођење прекршајних поступака за прекршаје за које је Законом о безбедности саобраћаја на путевима запрећена новчана казна буде у надлежности судова, и у оквиру тога је уредио и начин покретања и вођења ових поступака. Имајући у виду наведено, Уставни суд је оценио да је давањем овлашћења органу државне управе да води поступак и одлучује у прекршајним стварима прописаним оспореним чланом 312. Закона о безбедности саобраћаја на путевима нарушено начело поделе власти и Уставом гарантована независност судова јер та овлашћења, у постојећем систему прекршајног права у Републици Србији, по својој правној природи, припадају домену судске, а не извршне функције коју имају органи државне управе. С обзиром на изнето, Уставни суд је утврдио да оспорени чл. 312. и 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима нису у сагласности с Уставом."

 

 

Уставни суд, у саставу: заменик председника др Горан П. Илић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 17. децембра 2015. године, донео је

 

 

ОДЛУКУ

 

 

Утврђује се да одредбе чл. 312. и 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима („Службени гласник РС”, бр. 41/09, 53/10, 101/11 и 32/13 – Одлука УС) нису у сагласности с Уставом.

 

Образложење

 

Уставни суд је, поводом поднете иницијативе, Решењем IУз-196/2013 од 9. јула 2015. године покренуо поступак за утврђивање неуставности одредаба чл. 312. и 313. Закона наведеног у изреци, јер се за Суд као спорно поставило питање да ли су овим законским одредбама повређене одредбе члана 4. Устава Републике Србије, односно уставна начела јединства правног поретка (став 1.) и поделе власти на законодавну, извршну и судску (став 2.), имајући у виду да је важећим Законом о прекршајима искључена надлежност органа државне управе за покретање и вођење прекршајног поступка.

Решење о покретању поступка достављено је на одговор Народној скупштини. Како Народна скупштина није у остављеном року, а ни накнадно, доставила одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС), наставио поступак.

У спроведеном поступку, Уставни суд је констатовао да се Законом о безбедности саобраћаја на путевима („Службени гласник РС”, бр. 41/09, 53/10, 101/11 и 32/13 – Одлука УС), сагласно одредби члана 1. став 1. тог закона, уређују правила саобраћаја, понашање учесника у саобраћају на путу, ограничења саобраћаја, саобраћајна сигнализација, знаци и наредбе којих се морају придржавати учесници у саобраћају, услови које морају да испуњавају возачи за управљање возилима, оспособљавање кандидата за возаче, полагање возачких испита, право на управљање возилима, издавање возачких дозвола, издавање налепница за возила за особе са инвалидитетом, услови које морају да испуњавају возила, технички прегледи, испитивање и регистрација возила, посебне мере и овлашћења који се примењују у саобраћају на путу, као и друга питања која се односе на безбедност саобраћаја на путевима (у даљем тексту: безбедност саобраћаја). Надзор над спровођењем овог закона и прописа донетих на основу овог закона обављају министарство надлежно за саобраћај и Министарство унутрашњих послова, осим ако овим законом није другачије одређено (члан 299.). Одредбама члана 305. и чл. 307. до 310. Закона ближе су прописани послови надзора које у спровођењу овог закона обавља Министарство унутрашњих послова, а Законом су такође одређене и прекршајне казне за правно лице (чл. 326. и 327.), за предузетнике (члан 328.) и за физичко лице (чл. 329. до 335. и члан 338.).

Оспорени чл. 312. и 313. Закона систематизовани су у Поглављу XXI „Казнене одредбе” тачка 1. Закона, којом су уређене посебне надлежности органа државне управе у прекршајном поступку. Оспореним чланом 312. Закона прописано је да се за повреде одредби овог закона за чије спровођење је надлежно Министарство унутрашњих послова, за које је одредбама о прекршајима предвиђена само новчана казна, а које учине правна лица и предузетници, прекршајни поступак у првом степену води пред органом државне управе надлежним за спровођење овог закона. Одредбама оспореног члана 313. Закона одређено је да ће се за прекршаје којима је овим законом предвиђена новчана казна у фиксном износу, наплата те казне извршити тако што ће учинилац уплатити предвиђени износ на рачун прописан за уплату јавних прихода у року од осам дана од дана издавања налога за плаћање (став 1.) и да ће полицијски службеник учиниоцу прекршаја издати налог за плаћање те казне и обавештење да ће се у случају да казна не буде плаћена у остављеном року, против њега покренути прекршајни поступак пред органом државне управе надлежним за спровођење овог закона (став 2.).

Закон о безбедности саобраћаја на путевима је претрпео измене након доношења Решења о покретању поступка у овој уставноправној ствари, али се те измене не односе на оспорене одредбе чл. 312. и 313. Закона.

Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је Уставни суд покренуо поступак за утврђивање неуставности оспорених чл. 312. и 313. Закона, утврђено је да је правни поредак јединствен, да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску и да је судска власт независна (члан 4. ст. 1, 2. и 4.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, поступак пред судовима и другим државним органима (члан 97. тачка 2.).

Имајући у виду да се оспореним законским одредбама уређују питања која се односе на надлежност органа државне управе да решавају у прекршајним стварима, Уставни суд налази да је приликом испитивања уставности оспорених чланова Закона потребно поћи од одредаба Закона о прекршајима („Службени гласник РС”, број 65/13), који се примењује од 1. марта 2014. године, и којим се на системски начин уређују појам прекршаја, услови за прекршајну одговорност, услови за прописивање и примену прекршајних санкција, систем санкција, прекршајни поступак, издавање прекршајног налога, поступак извршења одлуке, регистар санкција и регистар неплаћених новчаних казни и других новчаних износа (члан 1.). Сагласно одредбама наведеног закона, прекршајну санкцију може изрећи само надлежни суд који води прекршајни поступак по овом закону, а изузетно, новчану казну може изрећи – Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки која води првостепени прекршајни поступак у складу са законом којим се уређују јавне набавке и овлашћени орган, односно овлашћено лице прекршајним налогом у складу са законом (члан 87. став 1. и став 2. тач. 1) и 2)). Законом је такође прописано: да се прекршајни поступак покреће и води на основу захтева овлашћеног органа или оштећеног и на основу прекршајног налога, у складу са овим законом (члан 88. тач. 1) и 2)); да прекршајни поступак у првом степену воде прекршајни судови, а да изузетно, првостепени прекршајни поступак за прекршаје из области јавних набавки води Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки (члан 100. ст. 1. и 2.).

Одредбама Поглавља XX (чл. 167. до 185.) Закона о прекршајима уређено је покретање прекршајног поступка. Прекршајни поступак се, сагласно одредбама члана 167. овог закона, покреће решењем суда на основу: захтева за покретање прекршајног поступка или издатог прекршајног налога поводом кога је поднет захтев за судско одлучивање (тач. 1) и 2)). Прекршајни налог је регулисан одредбама чл. 168. до 178. Закона и одређено је, поред осталог: да се прекршајни налог издаје када је за прекршај законом или другим прописом од прекршајних санкција предвиђена само новчана казна у фиксном износу и за ове прекршаје се не може поднети захтев за покретање прекршајног поступка, а ако по овом закону нема услова за издавање прекршајног налога у односу на правно или одговорно лице, против оба лица биће поднет захтев за покретање прекршајног поступка (члан 168. ст. 1, 2. и 5.); да ће овлашћени орган, односно овлашћено лице, издати прекршајни налог уколико је прекршај из његове надлежности открио на један од следећих начина – непосредним опажањем полицијског службеника или овлашћеног службеног лица приликом контроле, надзора и прегледа, као и увидом у службену евиденцију надлежног органа, увидом у податке који су добијени уз помоћ уређаја за надзор или мерење, приликом инспекцијског или другог надзора прегледом документације, просторија и робе или на други законом прописан начин (члан 169. тач. 1) до 3)); да се лице против кога је издат прекршајни налог прихвата одговорности за прекршај плаћањем половине изречене казне у року од осам дана од дана пријема прекршајног налога, чиме се ослобађа плаћања друге половине изречене казне (члан 173. став 1.). Према одредбама члана 174. Закона, уколико лице против кога је издат прекршајни налог не прихвата своју одговорност, може надлежном суду у року од осам дана од пријема прекршајног налога, лично или путем поште, да достави потписан прекршајни налог, који под овим условима представља захтев за судско одлучивање о прекршајном налогу (у даљем тексту: захтев за судско одлучивање) (став 1.) и, достављањем захтева за судско одлучивање надлежном суду, лице против кога је издат прекршајни налог стиче својство окривљеног у прекршајном поступку (у даљем тексту: окривљени) (став 2.). Уколико суд захтев окривљеног за судско одлучивање на основу издатог прекршајног налога не одбаци, донеће решење о покретању прекршајног поступка, а прекршајни суд је дужан да издаваоца прекршајног налога обавести да је прекршајни поступак покренут, те да од истог тражи да о учињеном прекршају пружи све доказе којима располаже (члан 177.). Захтев за покретање прекршајног поступка уређен је одредбама чл. 179. до 185. Закона. Наведени захтев подноси овлашћени орган или оштећени (у даљем тексту: подносилац захтева), а овлашћени органи су органи управе, овлашћени инспектори, јавни тужилац и други органи и организације, које врше јавна овлашћења у чију надлежност спада непосредно извршење или надзор над извршењем прописа у којима су прекршаји предвиђени (члан 179.).

Ценећи сагласност оспорених чл. 312. и 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима са уставним начелом јединства правног поретка које налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду поштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања, Уставни суд је пошао од овлашћења Републике Србије из члана 97. тачка 2. Устава, да уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима. Сагласно наведеном уставном овлашћењу, Народна скупштина је донела Закон о прекршајима којим је уредила поступак кроз који се процесуирају прекршаји као врста противправних (кажњивих) дела и у оквиру тога одредила и начин покретања овог поступка и органе надлежне за његово вођење у односу на поједине прекршаје. Полазећи од одредаба члана 100. Закона о прекршајима којима је прописано да прекршајни поступак у првом степену воде прекршајни судови (став 1.), а да изузетно, првостепени прекршајни поступак за прекршаје из области јавних набавки води Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки (став 2.), Уставни суд је нашао да је овим законом установљена редовна надлежност судова да решавају у прекршајним стварима, а да је изузетна надлежност других органа дозвољена само када су у питању прекршаји из области јавних набавки, где је за вођење првостепеног прекршајног поступка надлежна Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки. С тим у вези, Уставни суд сматра да је установљавањем надлежности једино судова за вођење свих прекршајних поступака, осим оних који се воде за прекршаје из области јавних набавки, законодавац у потпуности искључио надлежност органа управе за вођење ових поступака. Уставни суд констатује да Закон о прекршајима даје одређена овлашћења органима управе у прекршајним стварима, али да су ова овлашћења, у смислу цитираних одредаба чл. 167. до 169. и члана 179. тог закона, ограничена на издавање прекршајних (мандатних) налога за повреде прописа чије је спровођење или надзор над њиховим спровођењем у надлежности ових органа и за које је законом или другим прописом од прекршајних санкција предвиђена само новчана казна у фиксном износу, односно на подношење захтева за покретање прекршајног поступка у случају када нису испуњени услови за издавање прекршајног налога за учињени прекршај (када се ради о прекршајима за које је прописана новчана казна у одређеном распону или је предвиђена нека друга прекршајна санкција, као и у случају када нема услова за издавање прекршајног налога у односу на правно или одговорно лице, у смислу одредбе члана 168. став 5. Закона о прекршајима). Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је прописивањем надлежности органа државне управе за вођење прекршајног поступка за прекршаје за које је, у смислу оспореног члана 312. Закона о безбедности саобраћаја на путевима, предвиђена само новчана казна, нарушен уставни принцип јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава, имајући у виду да Закон о прекршајима, који на општи начин одређује органе надлежне за вођење прекршајних поступака у правном систему Републике Србије, не предвиђа (већ изричито искључује) надлежност органа управе да решавају у прекршајним стварима.

Када је у питању оспорени члан 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима, Уставни суд је констатовао да је овим законским одредбама прописано овлашћење полицијског службеника да пред органом државне управе надлежним за спровођење Закона, покрене прекршајни поступак против учиниоца прекршаја који није платио мандатну новчану казну у року утврђеним налогом за њено плаћање, а која му је изречена за прекршај прописан наведеним законом. За разлику од наведеног оспореног решења из Закона о безбедности саобраћаја на путевима, Закон о прекршајима је санкционисање прекршаја за које је законом или другим прописом од прекршајних санкција предвиђена само новчана казна у фиксном износу, уредио увођењем новог правног института у област прекршајног права – прекршајног налога, чијим издавањем се учиниоцу прекршаја нуди могућност да плаћањем половине изречене казне у законском року, буде ослобођен плаћања друге половине ове казне, те да ће се сматрати да је овим плаћањем наведено лице прихватило своју одговорност за учињени прекршај. Међутим, у случају када лице против кога је издат прекршајни налог сматра да није одговорно за учињени прекршај, од овог лица потписани и месно надлежном прекршајном суду благовремено достављени прекршајни налог, представља захтев да суд одлучи о његовој одговорности за прекршај за који му је издат прекршајни налог, односно представља потенцијални основ за покретање прекршајног поступка против овог лица у смислу одредбе члана 167. тачка 2) Закона о прекршајима. Из наведеног произлази да независно од тога који је овлашћени орган, укључујући и органе државне управе и овлашћена лица ових органа, издао прекршајни налог због прекршаја из његове надлежности, Закон о прекршајима дозвољава могућност да се на основу наведеног налога покрене прекршајни поступак пред месно надлежним прекршајним судом искључиво по захтеву самог учиниоца прекршаја, односно окривљеног лица, док оспорени члан 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима овлашћење за покретање прекршајног поступка, и то пред органом државне управе надлежним за спровођење овог закона, даје полицијском службенику који је издао налог за плаћање новчане казне. С обзиром на изнето, Уставни суд сматра да је оспореним уређивањем питања плаћања мандатне новчане казне и покретања прекршајног поступка за случај неплаћања ове казне у остављеном року, на начин како је то учињено чланом 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима, дошло до уставноправно неутемељеног одступања од изричитих норми Закона о прекршајима који наведена питања уређује на другачији начин, а што представља повреду уставног начела јединства правног поретка.

Разматрајући уставност оспорених чланова Закона у односу на одредбе члана 4. ст. 2. и 4. Устава које утврђују да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, а да је судска власт независна, Уставни суд подсећа да се законодавац приликом реализације овлашћења из члана 97. тачка 2. Устава, полазећи од разлога законодавне политике и процене целисходности и водећи рачуна о остваривању и заштити слобода и права грађана у области прекршајног права, доношењем Закона о прекршајима који на општи начин уређује наведену област казненог права, недвосмислено определио за решење да вођење прекршајних поступака за прекршаје за које је Законом о безбедности саобраћаја на путевима запрећена новчана казна буде у надлежности судова, и у оквиру тога је уредио и начин покретања и вођења ових поступака. Имајући у виду наведено, Уставни суд је оценио да је давањем овлашћења органу државне управе да води поступак и одлучује у прекршајним стварима прописаним оспореним чланом 312. Закона о безбедности саобраћаја на путевима нарушено начело поделе власти и Уставом гарантована независност судова јер та овлашћења, у постојећем систему прекршајног права у Републици Србији, по својој правној природи, припадају домену судске, а не извршне функције коју имају органи државне управе. С обзиром на изнето, Уставни суд је утврдио да оспорени чл. 312. и 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима нису у сагласности с Уставом.

Полазећи од наведеног, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе чл. 312. и 313. Закона о безбедности саобраћаја на путевима, наведеног у изреци, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије”.

 

Број IУз-196/2013

Заменик председника Уставног суда,

др Горан П. Илић, с.р.