Преузето са www.pravno-informacioni-sistem.rs

Сентенца

Уставни суд је покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 12. став 7. Закона о финансијској подршци породици са децом којом је прописано да се право на накнаду зараде, односно накнаду плате за време одсуства са рада ради посебне неге детета не може остварити за дете за које је остварено право на додатак за помоћ и негу другог лица, јер се у вези са овим одредбама постављају као спорна следећа питања: има ли уставноправног утемељења да се лицу које је у радном односу, које користи законско право да одсуствује са рада због посебне неге детета, ускрате законска права из обавезног здравственог и пензијског осигурања, због тога што је дете тог запосленог лица корисник права на додатак за помоћ и негу другог лица; да ли оспорена одредба Закона доводи до различитог правног положаја у области здравственог осигурања лица на која се она примењује и лица која одсуствују са рада док дете не наврши три године, јер та лица, иако им, по закону, мирују права и обавезе по основу рада, имају статус здравствено обавезно осигураних лица; да ли се овом одредбом, са становишта системског уређивања права из радног односа и по основу рада, као и права из обавезног здравственог, пензијског и инвалидског осигурања, нарушава начело јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава.

Решење о покретању поступка Суд је доставио на одговор доносиоцу оспореног акта, Народној скупштини, са роком за давање одговора од 90 дана од дана пријема Решења.

 

Уставни суд, на седници Великог већа, донео је

 

   

РЕШЕЊЕ

 

   

1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 12. став 7. Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, бр. 113/17 и 50/18).

2. Решење доставити Народној скупштини, ради давања одговора.

3. Рок за давање одговора из тачке 2. је 90 дана од дана достављања Решења.

 

Образложење

  

I

Уставном суду су поднете две иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 12. став 7. Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, бр. 113/17). У првој иницијативи се наводи да је оспореном одредбом остваривање права на накнаду зараде за време одсуства због посебне неге детета условљено непримањем додатка за помоћ и негу за дете са инвалидитетом. Истиче се да је додатак за помоћ и негу социјално давање, усмерено на покривање додатних трошкова инвалидности детета и да се не може везивати за права родитеља из области рада, те да законско решење дискриминише родитеље деце са инвалидитетом и ускраћује им право на накнаду зараде за време одсутва због посебне неге детета, иако им Закон о раду омогућава одсуство управо ради посебне неге о детету. Иницијатор сматра да оспорена одредба члана 12. став 7. Закона није у сагласности са одредбама члана 20. став 2, члана 21. став 3. и члана 69. ст. 2. и 4. Устава Републике Србије, као ни са одредбама члана 4. став 4. и чл. 7, 23. и 28. Конвенције о правима особа са инвалидитетом.

Другом иницијативом уставност одредбе члана 12. став 7. Закона оспорена је у односу на одредбе чл. 20, 21, 60, 66. и 69. Устава. У иницијативи се наводи да су оспореном одредбом ограничена људска права без постојања општег интереса услед ванредних околности, те да појам људских права подразумева да се њихов достигнути ниво не може смањивати. Даље се наводи да се деца старости до пет година доводе у неравноправан положај у односу на друге кориснике права на додатак за помоћ и негу другог лица, како у односу на оне који то право остварују по Закону о социјалној заштити, тако и у односу на пензионере који наведено право остварују по Закону о пензијском и инвалидском осигурању, јер се само за њих постављају додатни услови који се тичу других лица. По мишљењу иницијатора, онемогућавање истовременог коришћења права на накнаду зараде и права на додатак за помоћ и негу другог лица представља дискриминацију и на основу природе социјалне искључености која је изричито забрањена чланом 25. Закона о социјалној заштити, као и са становишта права на рад, јер условљава родитеље да изврше избор између одређеног облика социјалне помоћи која по закону припада њиховој деци и свог права на рад, чиме се неосновано доводе у међусобну зависност два права која постоје одвојено и независно једно од другог. Позивајући се на члан 66. Устава иницијатор наводи да ова одредба предвиђа посебну заштиту породице, мајке, самохраног родитеља и детета, па поставља питање „да ли је (законодавац) разматрао наведени члан Устава када је дефинисао садржину оспореног члана Закона“ и истиче да закон не може давати мање права него што је предвиђено Уставом. На крају се истиче да члан 69. Устава штити право на социјалну заштиту, засновану на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства и да се достигнути ниво људских права не може смањивати, из чега се закључује да је јасно да оспорена одредба није у складу са Уставом, као и да подаци о броју деце која су остварила право на додатак за помоћ и негу другог лица показују да не постоји економска оправданост за ускраћивање права на одсуство ради посебне неге детета, те да оспорена одредба нема ни медицинско, ни економско оправдање са становишта социјалне правде.

Истом иницијативом наведена одредба Закона оспорена је и у односу на чл. 2, 3. и 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, уз навођење, поред осталог: да се доводи у опасност могућност да се деци обезбеде основне потребе чиме се ствара ризик за њихово здравље и живот, да не постоје аргументи који могу оправдати нехумано или понижавајуће поступање, да усвајањем оспорене одредбе долази до нарушавања мирног породичног живота због умањења финансијских средстава која утичу на квалитет живота. Иницијатор сматра да је повређен и члан 14. Европске конвенције у вези члана 1. Протокола 1 уз ту конвенцију, наводећи да се директно задире у право на имовину деце са инвалидитетом, да „законодавац није доказао да постоји сразмерност између циља и средстава“ и да је допринео наношењу материјалне штете деци са инвалидитетом. Даље се наводе одредбе чл. 16. и 17. Европске социјалне повеље, уз констатацију да би одржавањем на снази оспорене одредбе сви основни принципи Повеље били прекршени. Такође, иницијатор се позива на одредбе чл. 10. и 11. Међународног пакта о економским, социјалним и културним правима, уз констатацију да се оспореном законском одредбом чини социјална експлоатација деце која утиче на њихово здравље и развој, да се умањује обим људских права и да држава није предузела мере да испуни своје међународне обавезе. На крају се наводи да је усвајањем оспорене одредбе држава поступила супротно и обавезама које има према одредбама чл. 19, 23. и 26. Конвенције о правима детета. Иницијатор је предложио и да Суд обустави примену оспорене одредбе до доношења коначне одлуке.

 

II

У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је утврдио да је Закон о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, број 113/17) ступио на снагу 25. децембра 2017. године и да се, сагласно члану 57. тог закона, примењује од 1. јула 2018. године. Уставни суд је утврдио да је 2018. године донет Закон о изменама и допунама Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, број 50/18), којим се оспорени члан основног текста Закона није мењао.

Оспореним Законом уређује се финансијска подршка породици са децом, која се додељује ради: 1) побољшања услова за задовољавање основних потреба деце; 2) усклађивања рада и родитељства; 3) посебног подстицаја и подршке родитељима да остваре жељени број деце; (и) 4) побољшања материјалног положаја породица са децом, породица са децом са сметњама у развоју и инвалидитетом и породица са децом без родитељског старања (члан 1.). Оспореном одредбом члана 12. став 7. прописано је да се право на накнаду зараде, односно накнаду плате за време одсуства са рада ради посебне неге детета не може остварити за дете за које је остварено право на додатак за помоћ и негу другог лица.

Иако су иницијатори тражили и оцену сагласности оспорене одредбе са потврђеним међународним уговорима, Уставни суд је по поднетим иницијативама поступао као по захтеву за оцену уставности оспорене одредбе, с обзиром на то да иницијативе не садрже уставноправно релевантне разлоге оспоравања у односу на означене потврђене међународне уговоре.

 

III

Уставом Републике Србије утврђено је: да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21.); да се јемчи право на рад, у складу са законом (члан 60. став 1.); да породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републици Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом и да се посебна заштита пружа деци о којој се родитељи не старају и деци која су ометена у психичком или физичком развоју (члан 66. ст. 1. и 3.); да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства, да се права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и осигурање уређују законом, да запослени има право на накнаду зараде у случају привремене спречености за рад, као и право на накнаду у случају привремене незапослености, у складу са законом, да се инвалидима, ратним ветеранима и жртвама рата пружа посебна заштита, у складу са законом (члан 69. ст. 1-4.); да Република Србија уређује и обезбеђује систем у области радних односа, заштите на раду, запошљавања, социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности, друге економске и социјалне односе од општег интереса и систем у областима здравства, социјалне заштите, борачке и инвалидске заштите, бриге о деци (члан 97. тач. 8. и 10.).

Уставни суд је имао у виду и одредбе дела II Закона о финансијској подршци породици са децом, који је означен као „Права на финансијску подршку породици са децом“, а којима је прописано да је право на финансијску подршку породици са децом, у смислу овог закона, између осталог, накнада зараде, односно накнада плате за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета (члан. 11. став 1. тачка 1)), а да су права из става 1. тач. 1) до 7) овог члана права од општег интереса и да се о њиховом обезбеђивању стара Република Србија (члан 11. став 2.). У овом делу Закона, у одељку 1., одредбама чл. 12. до 16. уређена је накнада зараде, односно накнада плате за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета. Одредбама члана 12. Закона које нису оспорене пред Уставним судом предвиђено је да накнаду зараде, односно накнаду плате за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета остварују запослени код правних и физичких лица (став 1.), да запослени који је засновао радни однос након рођења детета, изузетно од става 1. овог члана, може остварити право на накнаду зараде односно накнаду плате током одсуства чија се дужина трајања рачуна од дана рођења детета (став 2.), да накнаду зараде, односно накнаду плате из ст. 1. и 2. овог члана остварује и отац, један од усвојитеља, хранитељ, односно старатељ детета, када у складу са прописима о раду користи одсуство из става 1. овог члана (став 3.), док је одредбама ст. 4, 5. и 6. истог члана уређено у којим случајевима оба родитеља могу, односно не могу истовремено користити накнаду зараде, односно плате. Одредбама члана 13. Закона уређено је како се утврђује основица накнаде зараде, односно накнаде плате. Чланом 14. став 7. Закона одређено је да министарство надлежно за социјална питања, из средстава обезбеђених у буџету Републике Србије, врши исплату месечних износа накнаде зараде односно накнаде плате без пореза и доприноса на текући рачун корисника, а износ припадајућих пореза и доприноса на законом прописан начин. Такође, чланом 16. Закона, којим је уређено до када се може поднети захтев за остваривање права на накнаду зараде, односно накнаду плате, које су обавезе корисника права и надлежног органа, прописана је и обавеза послодавца односно корисник накнаде зараде, односно накнаде плате да надлежном органу пријави сваку промену у радноправном статусу која је од утицаја на исплату накнаде зараде односно накнаде плате (став 4.).

Ради сагледавања целине спорних уставноправних питања Уставни суд је имао у виду и одредбе следећих закона:

Законом о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – Одлука УС и 113/17) прописано је: да се права, обавезе и одговорности из радног односа, односно по основу рада, уређују овим законом и посебним законом, у складу са ратификованим међународним конвенцијама (члан 1. став 1.); да запослени има право, између осталог, на посебну заштиту ради неге детета, у складу са овим законом (члан 12. став 3.); да запослена жена има право на одсуство са рада због трудноће и порођаја (у даљем тексту: породиљско одсуство), као и одсуство са рада ради неге детета, у укупном трајању од 365 дана, да за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета запослена жена, односно отац детета (који у таксативно наведеним случајевима може да користи породиљско одсуство, као и одсуство са рада ради неге детета), има право на накнаду зараде, у складу са законом (члан 94. ст. 1. и 7.); да један од родитеља детета коме је неопходна посебна нега због тешког степена психофизичке ометености, осим за случајеве предвиђене прописима о здравственом осигурању, има право да, по истеку породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, одсуствује са рада или да ради са половином пуног радног времена, најдуже до навршених пет година живота детета, да се право у смислу става 1. овог члана остварује на основу мишљења надлежног органа за оцену степена психофизичке ометености детета, у складу са законом, да за време одсуствовања са рада, у смислу става 1. овог члана, запослени има право на накнаду зараде, у складу са законом, да за време рада са половином пуног радног времена, у смислу става 1. овог члана, запослени има право на зараду у складу са законом, општим актом и уговором о раду, а за другу половину пуног радног времена – накнаду зараде у складу са законом, да услове, поступак и начин остваривања права на одсуство са рада ради посебне неге детета ближе уређује министар надлежан за друштвену бригу о деци (члан 96.); да хранитељ, односно старатељ детета млађег од пет година живота има право да, ради неге детета, одсуствује са рада осам месеци непрекидно од дана смештаја детета у хранитељску, односно старатељску породицу, а најдуже до навршених пет година живота детета, да ако је смештај у хранитељску, односно старатељску породицу наступио пре навршена три месеца живота детета, хранитељ, односно старатељ детета има право да, ради неге детета, одсуствује са рада до навршених 11 месеци живота детета, да право из ст. 1. и 2. овог члана има и лице коме је, у складу са прописима о усвојењу, упућено дете на прилагођавање пре заснивања усвојења, а по заснивању усвојења – и један од усвојилаца, да за време одсуства са рада ради неге детата, лице које користи право из ст. 1 – 3. овог члана има право на накнаду зараде у складу са законом (члан 97.); да права из члана 96. овог закона има и један од усвојилаца, хранитељ, односно старатељ детета, ако је детету, с обзиром на степен психофизичке ометености, потребна посебна нега (члан 99.); да један од родитеља, усвојилац, хранитељ, односно старатељ има право да одсуствује са рада док дете не наврши три године живота и да за време тог одсуствовања са рада права и обавезе по основу рада мирују, ако за поједина права законом, општим актом и уговором о раду није друкчије одређено (члан 100.).

Законом о доприносима за обавезно социјално осигурање („Службени гласник РС“, бр. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 47/13, 108/13, 57/14, 68/14, 112/15 и 113/17) прописано је: да се доприносима обезбеђују средства за финансирање обавезног социјалног осигурања, и то пензијског и инвалидског осигурања, здравственог осигурања и осигурања за случај незапослености (члан 2.); да доприноси, у смислу овог закона, између осталог, јесу, за пензијско и инвалидско осигурање – допринос за обавезно пензијско и инвалидско осигурање, за здравствено осигурање – допринос за обавезно здравствено осигурање, за осигурање за случај незапослености – допринос за обавезно осигурање за случај незапослености (члан 3.); да је обвезник доприноса осигураник и послодавац или исплатилац прихода, на чији терет се плаћа допринос, да је обвезник обрачунавања, односно плаћања доприноса осигураник и послодавац, односно други исплатилац прихода који је дужан да обрачуна, односно плати допринос у своје име и у своју корист или у своје име, а у корист осигураника, да је осигураник физичко лице обавезно осигурано према законима који уређују систем обавезног социјалног осигурања, да је допринос из основице износ доприноса који обрачунава, обуставља и плаћа послодавац, односно други исплатилац прихода у име и у корист осигураника, да је допринос на основицу износ доприноса који обрачунава и плаћа послодавац, односно други исплатилац прихода у своје име, а у корист осигураника или осигураник који сам за себе плаћа допринос (члан 6.); да су обвезници доприноса за пензијско и инвалидско осигурање осигураници, у складу са законом који уређује систем обавезног пензијског и инвалидског осигурања, између осталих, запослени и лица која остварују накнаду зараде по закону који уређује финансијску подршку породици са децом, да су обвезници доприноса на основицу, за те осигуранике и послодавци, односно други исплатиоци прихода на исту основицу као и осигураници, а по стопи прописаној овим законом (члан 7.); да су обвезници доприноса за здравствено осигурање осигураници у складу са законом који уређује систем обавезног здравственог осигурања, између осталих, запослени и лица која остварују накнаду зараде по закону који уређује финансијску подршку породици са децом, да су обвезници доприноса на основицу, за те осигуранике и послодавци, односно други исплатиоци прихода, по истој стопи и на исту основицу као и ти осигураници, да су обвезници доприноса на основицу послодавци за запослене за време неплаћеног одсуства у складу са законом који уређује систем обавезног здравственог осигурања (члан 8.); да су обвезници доприноса за осигурање за случај незапослености осигураници у складу са законом који уређује систем обавезног осигурања за случај незапослености, између осталог, запослени и лица која остварују накнаду зараде по закону који уређује финансијску подршку породици са децом, да су обвезници доприноса на основицу, за те осигуранике и послодавци, односно други исплатиоци прихода, по истој стопи и на исту основицу као и ти осигураници (члан 9.); да је основица доприноса за запослене и за послодавце зарада, односно плата и накнада зараде, односно плате у складу са законом који уређује радне односе, општим актом и уговором о раду, односно решењем надлежног органа (члан 13. став 1.); да је основица доприноса за осигуранике који остварују накнаду зараде за време породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета у складу са законом који уређује финансијску подршку породици са децом, као и за исплатиоце накнаде износ накнаде зараде (члан 18.); да је основица доприноса за послодавце за запосленог на неплаћеном одсуству зарада коју би тај запослени остварио да је на раду (члан 32.), да за време мировања радног односа које је запосленом одобрено у складу са законом који уређује радне односе, мирује обавеза плаћања доприноса, осим ако законом није друкчије одређено (члан 48.); да је обвезник обрачунавања и плаћања доприноса из основице и на основицу за запослене, изабрана, именована и постављена лица послодавац, да је послодавац дужан да доприносе из става 1. овог члана обрачуна и уплати истовремено са исплатом зараде, разлике зараде или уговорене накнаде за привремене и повремене послове, по прописима који важе у моменту исплате тих примања (члан 51. ст. 1. и 2.); да је обрачун и уплату доприноса за запосленог на неплаћеном одсуству, послодавац дужан да изврши приликом исплате зарада другим запосленим (члан 54.); да доприносе по основу накнаде зараде, односно новчане накнаде која се исплаћује из средстава обавезног здравственог осигурања, организације за запошљавање и осигурање за случај незапослености или у складу са законом који уређује финансијску подршку породици са децом, исплатиоци су дужни да обрачунају и уплате истовремено са исплатом накнаде, по прописима који важе у моменту исплате накнаде (члан 56.).

Законом о здравственом осигурању („Службени гласник РС“, бр. 107/05, 109/05, 57/11, 110/12 – Одлука УС, 119/12, 55/13-Решење УС, 99/14, 123/14 – Одлука УС, 106/15 и 10/16) прописано је: да су осигураници физичка лица која су обавезно осигурана у складу са овим законом, и то, између осталог, лица у радном односу, односно запослена у привредном друштву, другом правном лицу, државном органу, органу јединице локалне самоуправе и аутономне покрајине, као и код физичких лица, као и запослени родитељ, усвојитељ, хранитељ, односно старатељ који одсуствује са рада док дете не наврши три године живота, док му мирују права и обавезе по основу рада, у складу са прописима о раду (члан 17. став 1. тач. 1) и 8)); да се својство осигураника из става 1. овог члана може стећи само по једном основу осигурања (члан 17. став 2.); да права из обавезног здравственог осигурања јесу право на здравствену заштиту, право на накнаду зараде за време привремене спречености за рад осигураника и право на накнаду трошкова превоза у вези са коришћењем здравствене заштите, да се права из здравственог осигурања из става 1. овог члана остварују под условом да је доспели допринос за здравствено осигурање плаћен, ако овим законом није друкчије одређено (члан 30); да се осигураницима из члана 17. став 1. овог закона обезбеђују права из обавезног здравственог осигурања из члана 30. став 1. тач. 1) – 3) овог закона, ако овим законом није друкчије одређено, да право на накнаду зараде припада осигураницима из члана 17. став 1. овог закона, под условима прописаним овим законом, ако за време привремене спречености за рад губе зараду или део зараде (члан 31. ст. 1.и 5.); да право на накнаду зараде из средстава обавезног здравственог осигурања имају, између осталих, осигураници запослени из члана 17. став 1. тач. 1) – 7) овог закона (члан 73.); да накнада зараде за време привремене спречености за рад припада осигураницима из члана 73. овог закона, ако је здравствено стање осигураника, односно члана његове уже породице такво да је осигураник спречен за рад из разлога прописаних овим законом, без обзира на исплатиоца накнаде зараде, и то, између осталог, ако је привремено спречен за рад због неге болесног члана уже породице, под условима утврђеним овим законом (члан 74. став 1. тачка 5)); да осигуранику из члана 73. овог закона припада накнада зараде због неге оболелог члана уже породице млађег од седам година живота или старијег члана уже породице који је тешко телесно или душевно ометен у развоју, у сваком појединачном случају болести најдуже до 15 дана, а ако је оболели, односно повређени члан уже породице старији од седам година живота, најдуже до седам дана, да изузетно од става 1. овог члана, када постоје оправдани разлози који се односе на здравствено стање члана уже породице, првостепена лекарска комисија може продужити трајање привремене спречености за рад због неге члана уже породице, најдуже до 30 дана за негу детета млађег од седам година живота или старијег члана уже породице који је тешко телесно или душевно ометен у развоју, односно до 14 дана за негу члана уже породице који је старији од седам година живота, да у случају тешког оштећења здравственог стања детета до навршених 18 година живота због тешког оштећења можданих структура, малигне болести, или другог тешког погоршања здравственог стања детета, другостепена лекарска комисија може, на предлог здравствене установе која обавља здравствену делатност на терцијерном нивоу у којој се дете лечи, као и упута изабраног лекара, продужити право на накнаду зараде због неге члана уже породице до четири месеца (члан 79.); да својство осигураног лица утврђује филијала која се у смислу овог закона сматра матичном филијалом, да се својство осигураног лица утврђује само по једном основу и престаје даном престанка основа по којем је признато (члан 111.); да се права из здравственог осигурања остварују на основу оверене исправе о осигурању, односно здравствене картице, односно посебне исправе о коришћењу здравствене заштите, да се овера врши на основу расположивих података, односно на основу доказа да је уплаћен доспели допринос у складу са законом, да у случају да није извршена уплата доспелог доприноса за обавезно здравствено осигурање, односно да није извршена у целини, право на здравствену заштиту у складу са овим законом и прописима донетим за спровођење овог закона може да се користи на терет средстава обавезног здравственог осигурања, само у случају хитне медицинске помоћи (члан 142.); да трошкове настале по основу коришћења здравствене заштите осигураних лица за која није уплаћен допринос за здравствено осигурање, односно није уплаћен у целини, здравственој установи плаћа осигурано лице које користи ту здравствену заштиту, осим у случају хитне медицинске помоћи (члан 143. став 1.).

Законом о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 и 73/18) прописано је: да се обавезним пензијским и инвалидским осигурањем обезбеђују права за случај старости, инвалидности, смрти и телесног оштећења (члан 3.), да се права из пензијског и инвалидског осигурања стичу и остварују зависно од дужине улагања и висине основице на коју је плаћен допринос за пензијско и инвалидско осигурање и уз примену начела солидарности и да се права из пензијског и инвалидског осигурања стичу остварују и користе под условима и на начин утврђен овим законом (члан 5.); да обавезно осигурана лица, у смислу овог закона, јесу запослени, лица која самостално обављају делатност и пољопривредници, да се обавезе за плаћање доприноса по основу осигурања утврђују у складу са овим законом (члан 10.); да осигураници запослени јесу: лица у радном односу, односно запослена у предузећу, другом правном лицу, државном органу, органу јединице локалне самоуправе или код физичких лица, изузев лица која су оснивачи односно чланови привредних друштава у складу са законом, који у њима раде (члан 11. став 1. тачка 1); да се својство осигураника стиче даном почетка а престаје даном престанка запослења, обављања самосталне или пољопривредне делатности, односно обављања уговорених послова, да се својство осигураника утврђује на основу пријаве на осигурање, односно одјаве осигурања, у складу с овим законом (члан 14. ст. 1. и 2); да права из пензијског и инвалидског осигурања, јесу за случај старости право на старосну пензију и право на превремену старосну пензију, за случај инвалидности – право на инвалидску пензију, за случај смрти право на породичну пензију, право на накнаду погребних трошкова, и за случај телесног оштећења проузрокованог повредом на раду или професионалном болешћу – право на новчану накнаду за телесно оштећење, за случај потребе за помоћи и негом другог лица – право на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица (члан 18.); да пензијски стаж на основу кога се стичу и остварују права из пензијског и инвалидског осигурања обухвата време које се рачуна у стаж осигурања и посебан стаж према одредбама овог закона и време које је, као стаж осигурања и посебан стаж, рачунато у пензијски стаж према прописима који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона (члан 44.); да се у стаж осигурања, у смислу члана 44. овог закона, рачуна време које је осигураник провео на раду по основу кога је био обавезно осигуран и за које је уплаћен допринос за пензијско и инвалидско осигурање (члан 46.); да се у стаж осигурања у смислу члана 44. тачка 1) овог закона рачуна време проведено на раду односно у осигурању, у ефективном трајању (члан 47.); да се у стаж осигурања рачуна и време за које осигураник, у складу с прописима о раду и запошљавању, прима новчану накнаду за коју је плаћен допринос (члан 48.).

Законом о социјалној заштити („Службени гласник РС“, број 24/11) прописано је: да се овим законом уређују, између осталог, делатност социјалне заштите, циљеви и начела социјалне заштите, права и услуге социјалне заштите, поступци за остваривање права у социјалној заштити и коришћење услуга социјалне заштите, права и обавезе корисника социјалне заштите (члан 1.); да сваки појединац и породица којима је неопходна друштвена помоћ и подршка ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољење основних животних потреба имају право на социјалну заштиту, у складу са законом, и да се права на социјалну заштиту обезбеђују пружањем услуга социјалне заштите и материјалном подршком (члан 4.); да је свако дужан да се стара о задовољавању својих основних животних потреба и основних животних потреба лица које је дужан да издржава, као и да активно учествује у процени, планирању и реализацији услуге социјалне заштите у складу са овим законом, и да је свако, у оквиру својих могућности, дужан да својим радом, приходима и имовином спречи, отклања или ублажава властиту социјалну изолованост као и социјалну изолованост чланова своје породице (члан 8.); да корисник, у складу са законом, има право на социјалну заштиту која се заснива на социјалној правди, одговорности и солидарности, која му се пружа уз поштовање његовог физичког и психичког интегритета, безбедности, као и уз уважавање његових моралних, културних и религијских убеђења, у складу са зајемченим људским правима и слободама (члан 24.); да је забрањена дискриминација корисника социјалне заштите по основу расе, пола, старости, националне припадности, социјалног порекла, сексуалне оријентације, вероисповести, политичког, синдикалног или другог опредељења, имовног стања, културе, језика, инвалидитета, природе социјалне искључености или другог личног својства (члан 25.); да корисник права или услуга социјалне заштите јесте појединац, односно породица која се суочава с препрекама у задовољавању потреба, услед чега не може да достигне или да одржи квалитет живота или која нема довољно средстава за подмирење основних животних потреба, а не може да их оствари својим радом, приходом од имовине или из других извора, да малолетно лице (у даљем тексту: дете) и пунолетно лице до навршених 26 година живота (у даљем тексту: млада особа, млади, односно омладина) јесте корисник у смислу става 1. овог члана, када му је услед породичних и других животних околности, угрожено здравље, безбедност и развој, односно ако је извесно да без подршке система социјалне заштите не може да достигне оптимални ниво развоја, а нарочито, између осталог, ако има сметње у развоју (телесне, интелектуалне, менталне, сензорне, говорно-језичке, социо-емоционалне, вишеструке), а његове потребе за негом и материјалном сигурношћу превазилазе могућности породице (члан 41. став 1. и став 2. тачка 3.); да материјалну подршку корисник остварује путем новчане социјалне помоћи, додатка за помоћ и негу другог лица, увећаног додатка за помоћ и негу другог лица, помоћи за оспособљавање за рад, једнократне новчане помоћи, помоћи у натури и других врста материјалне подршке, у складу са овим законом и прописима донетим за његово спровођење (члан 79.); да право на додатак за помоћ и негу другог лица има лице коме је због телесног или сензорног оштећења, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању неопходна помоћ и нега другог лица да би задовољило своје основне животне потребе, да право на додатак за помоћ и негу другог лица остварује лице из става 1. овог члана ако то право не може да оствари по другом правном основу, да се потреба за помоћи и негом другог лица утврђује на основу прописа о пензијском и инвалидском осигурању, да потреба за помоћи и негом другог лица постоји код лица из става 1. овог члана коме је услед телесног оштећења, оштећења чула вида које узрокује губитак осећаја светлости са тачном пројекцијом или се вид постиже са корекцијом 0.05, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању, неопходна помоћ и нега другог лица ради задовољења основних животних потреба и које не може да устане из кревета, да се креће унутар стана без употребе помагала, да се храни, свлачи, облачи или да одржава основну личну хигијену без помоћи другог лица (члан 92.); да се додатак за помоћ и негу другог лица утврђује у номиналном месечном износу, да месечни износ додатка из става 1. овог члана износи 7.600 динара, да се износ додатка за помоћ и негу другог лица усклађује се са индексом потрошачких цена у претходних шест месеци, на основу статистичких података, два пута годишње, 1. априла и 1. октобра, да номинални износ додатка за помоћ и негу другог лица, заокружен у динарима, утврђује министар надлежан за послове социјалне заштите (члан 93.); да право на увећани додатак за помоћ и негу другог лица има лице из члана 92. став 1. овог закона за које је, на основу прописа о пензијском и инвалидском осигурању, утврђено да има телесно оштећење од 100 % по једном основу или да има органски трајни поремећај неуролошког и психичког типа и лице из члана 92. став 1. овог закона које има више оштећења, с тим да ниво оштећења износи по 70% и више процената по најмање два основа, да месечни износ увећаног додатка за помоћ и негу другог лица износи 20.500 динара, да се износ увећаног додатка за помоћ и негу другог лица усклађује са индексом потрошачких цена у претходних шест месеци, на основу статистичких података, два пута годишње, 1. априла и 1. октобра, да номинални износ увећаног додатка за помоћ и негу другог лица, заокружен у динарима, утврђује министар надлежан за послове социјалне заштите (члан 94.); да се поступак за остваривање права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица покреће по захтеву, а може се покренути и по службеној дужности (члан 95. став 1.); да о праву на додатак за помоћ и негу другог лица и праву на увећани додатак за помоћ и негу другог лица, одлучује центар за социјални рад основан за територију на којој подносилац захтева има пребивалиште, односно боравиште (члан 99.); да оцену неспособности за рад, потребе за помоћи и негом другог лица и постојање и степен телесног оштећења утврђују органи вештачења образовани по прописима којима се уређује пензијско и инвалидско осигурање (члан 101.).

 

IV

Разматрајући садржину оспорене одредбе члана 12. став 7. Закона у смислу навода и разлога иницијатива, Уставни суд је најпре констатовао да ова одредба има двојак домашај – са једне стране, оспореном одредбом обухваћен је радноправни положај запосленог који по прописима о раду користи одсуство са рада ради посебне неге детета, док се, са друге стране, њено правно дејство протеже на социјалну заштиту детета које је због своје здравствене ситуације у стању посебне потребе за помоћи и негом другог лица.

С обзиром на то да се оспореном одредбом уређује право на накнаду зараде запосленог за време одсуства са рада због посебне неге детета, а да само одсуство са рада није материја оспореног Закона, Уставни суд је, полазећи од одредаба члана 60. став 1. и члана 97. тачка 8. Устава којима се јемчи право на рад, у складу са законом и утврђује надлежност Републике Србије да уређује систем у области радних односа, констатовао да је ова област друштвеног живота у Републици Србији на системски начин уређена Законом о раду, с тим што сам Закон о раду, у члану 1. став 1, предвиђа да се права, обавезе и одговорности из радног односа, односно по основу рада, могу уредити и посебним законом. Наведеним законом утврђена су права запослених, међу којима је, између осталог, право на одговарајућу зараду, здравствену заштиту и друга права у случају болести, смањења или губитка радне способности и старости (члан 12. став 1.), као и да запослени има право на посебну заштиту ради неге детета, у складу са овим законом (члан 12. став 3.). Истим законом, у оквиру поглавља „Заштита запослених“ предвиђена су два различита института која се односе на одсуство запосленог са рада, а по основу неге детета. Један институт је одсуство са рада ради неге детета, а други одсуство са рада ради посебне неге детета. Ова два правна инстутута су уређена у два одвојена одељка Закона. Дакле, ради се о два правна института међу којима постоје битне разлике. Право на одсуство са рада ради неге детета има свака мајка по истеку породиљског одсуства, а до истека 365 дана од дана отпочињања породиљског одсуства, након чега се враћа на рад (с тим што то право под одређеним условима може користити и отац детета). Насупрот томе, право на одсуство са рада ради посебне неге детета има родитељ, усвојилац, старатељ или хранитељ детета које има тежак степен психофизичке ометености, и то одсуство може да траје најдуже до навршених пет година живота детета, а остварује се на основу мишљења надлежног органа за оцену степена психофизичке ометености детета. У оквиру дела Закона којим се уређује одсуство са рада ради посебне неге детета, законодавац је предвидео и одсуства услед заснивања усвојења, старатељства и хранитељства, као и могућност одсуства са рада док дете не наврши три године живота. Такође, из одредбе члана 100. Закона о раду следи да једино за случај одсуства са рада до навршене три године живота детета (које може да оствари сваки родитељ, усвојилац, хранитељ, односно старалац који то жели) запосленом мирују права и обавезе по основу рада, с тим што је дата могућност да за поједина права по основу рада законом, општим актом и уговором о раду буде предвиђено друкчије. Полазећи од тога да запослени за време док му мирују права и обавезе по основу рада нема ни право на зараду, нити на накнаду зараде, Уставни суд констатује да се, сагласно Закону о раду, само случај одсуства са рада до навршене три године живота детета сматра тзв. неплаћеним одсуством. Насупрот томе, Уставни суд је утврдио да је за све друге прописане случајеве одсуства са рада ради неге детета и посебне неге детета, одредбама чл. 94, 96, 97. и 99. Закона о раду изричито предвиђено да запослени има право на накнаду зараде у складу са законом, што значи да се ради о тзв. плаћеним одсуствима, при чему накнада зараде за време наведених одсустава са рада није уређена Законом о раду, већ оспореним Законом о финансијској подршци породици са децом.

Према одредбама оспореног Закона, право на накнаду зараде, односно накнаду плате за време одсуства са рада ради посебне неге детета остварују запослени код правних и физичких лица. Министарство надлежно за социјална питања, из средстава обезбеђених у буџету Републике Србије, врши исплату месечних износа накнаде зараде односно накнаде плате без пореза и доприноса на текући рачун корисника, а износ припадајућих пореза и доприноса на законом прописан начин. Дакле, на износ обрачунате накнаде зараде обрачунавају се и уплаћују припадајући порези, као и доприноси за обавезно социјално осигурање (здравствено, пензијско и инвалидско и за осигурање за случај незапослености), што је обавеза и према одредбама Закона о доприносима за обавезно социјално осигурање. Тиме се корисницима наведене накнаде обезбеђује остваривање права из обавезног социјалног осигурања – пре свега право на здравствену заштиту и на пензијски стаж, и за време одсуства са рада по основу посебне неге детета.

Такође, одредбом члана 16. став 4. оспореног Закона изричито је предвиђено да је послодавац, односно корисник накнаде зараде (односно накнаде плате) дужан да надлежном органу пријави сваку промену у радноправном статусу (која је од утицаја на исплату накнаде зараде односно накнаде плате).

Међутим, према оспореној одредби члана 12. став 7. Закона, право на накнаду зараде (односно плате) за време одсуства са рада ради посебне неге детета не може се остварити за дете за које је остварено право на додатак за помоћ и негу другог лица.

Право на додатак за помоћ и негу другог лица је мера социјалне заштите, која је, сагласно одредбама члана 69. и члана 97. тачка 10. Устава, установљена Законом о социјалној заштити, којим је уређен систем социјалне заштите у Републици Србији, начела на којима она почива, ко су корисници, врсте права и начин њиховог остваривања. Као корисници права социјалне заштите посебно су наведена деца која имају сметње у развоју (телесне, интелектуалне, менталне, сензорне, говорно-језичке, социо-емоционалне, вишеструке), чије потребе за негом и материјалном сигурношћу превазилазе могућности породице. Према одредбама истог закона, потреба за помоћи и негом другог лица постоји код лица коме је услед телесног оштећења, оштећења чула вида, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању неопходна помоћ и нега другог лица ради задовољења основних животних потреба и које не може да устане из кревета, да се креће унутар стана без употребе помагала, да се храни, свлачи, облачи или да одржава основну личну хигијену без помоћи другог лица. Потребу за помоћи и негом другог лица утврђују, у посебном поступку, органи вештачења образовани по прописима о пензијском и инвалидском осигурању. Додатак за помоћ и негу другог лица утврђује у номиналном месечном износу министар надлежан за послове социјалне заштите, а корисник тог додатка је само лице за које је утврђено да има потребу за туђом помоћи и негом. За остваривање права на наведени додатак Законом о социјалној заштити нису предвиђени никакви додатни услови. Поступак за остваривање тог права може бити покренут и по службеној дужности. Дакле, Уставни суд још једном констатује да корисници права на додатак за помоћ и негу другог лица нису само деца, иако су у Закону посебно наведена због посебне заштите коју дете ужива сагласно члану 66. Устава, већ је је титулар овог права свако лице, без обзира на узраст и старосну доб, коме је овај вид социјалне заштите неопходан.

Насупрот томе, одсуство са рада ради посебне неге детета је право по основу рада, које у случајевима прописаним Законом о раду, припада запосленом – родитељу, старатељу, усвојиоцу, односно хранитељу. За време тог одсуства (које у случају тешког степена психофизичке ометености детета, када потреба за посебном негом не може бити задовољена према прописима о здравственом осигурању, може да траје док дете не наврши пет година) запослени је и даље у радном односу код послодавца. Према одредбама Закона о раду, том запосленом не мирују права и обавезе које се стичу по основу рада, дакле он није на тзв. неплаћеном одсуству, нити је у кругу оних лица која су обухваћена посебним одредбама Закона о раду којима се уређује институт мировања радног односа, већ напротив, он „има право на накнаду зараде, у складу са законом“. Међутим, како према оспореном Закону запосленом не припада право на накнаду зараде ако је за дете због чије неге користи одсуство остварено право на додатак за туђу негу и помоћ, следи да у наведеном случају запослени има право на одсуство са рада ради посебне неге детета, али нема право на накнаду зараде за то време, што даље значи да он користи тзв. неплаћно одсуство.

Полазећи од претходно изложеног законског оквира којим се уређују, са једне стране, права по основу рада, а са друге стране, права из области социјалне заштите, те имајући у виду садржину и формулацију оспорене одредбе члана 12. став 7. Закона, за Уставни суд се као спорна постављају следећа уставноправна питања:

Прво, будући да је у оспореној одредби предвиђено да се право на накнаду зараде (плате) због одсуства са рада (ради посебне неге детета) не може остварити за дете (за које је остварено право на додатак за помоћ и негу другог лица), са уставноправног становишта се поставља питање да ли је на овај начин законодавац поистоветио титулара права из радног односа и титулара права из области социјалне заштите.

Друго, с обзиром на то да је право на накнаду зараде у случају одсуства са рада (без обзира на основ одсуства) неспорно право из радног односа, односно право по основу рада, те да је одредбама Закона о раду изричито прописано да запослени који одсуствује са рада због посебне неге детета има право на накнаду зараде, у складу са законом (члан 96. став 3. Закона о раду), поставља се питање да ли Закон о финансијској подршци породици са децом, имајући у виду предмет уређивања овог закона прецизно одређен чланом 1, може имати карактер посебног закона којим се уређују права по основу рада, а у смислу члана 1. став 1. Закона о раду. Другим речима, да ли одредница из члана 96. став 3. Закона о раду да, у наведеном случају, запослени има право на накнаду зараде „у складу са законом“, може представљати основ да се оспореном одредбом Закона о финансијској подршци породици са децом, у ситуацији када запослени одсуствује са рада због посебне неге детета које је корисник одређеног социјалног права, измени правна природа овог одсуства са рада тако што ће се оно од плаћеног одсуства претворити у неплаћено одсуство.

Треће, имајући у виду да према одредбама Закона о раду само запосленом који одсуствује са рада док дете не наврши три године живота, мирују права и обавезе по основу рада и да је чланом 16. став 4. оспореног Закона прописана дужност послодавца, односно корисника накнаде зараде (односно плате) да надлежном органу пријави сваку промену у радноправном статусу која је од утицаја на исплату накнаде, поставља се питање да ли неки други услов, осим промене у радноправном статусу запосленог, може бити уставноправно релевантан за утврђивање и остваривање плаћеног одсуства ради посебне неге детета, а које, по својој природи, подразумева накнаду зараде (плате) за време одсуства.

Поред претходно изложеног, Уставни суд је, с обзиром на то да право на накнаду зараде (плате) обухвата и право на плаћање доприноса за обавезно социјално осигурање, положај запосленог који за време одсуства са рада ради посебне неге детета из разлога предвиђеног оспореном одредбом, нема право на накнаду зараде (плате), разматрао и са становишта права на здравствено и на пензијско осигурање, будући да је одредбама члана 68. став 3. Устава, односно члана 70. став 1. Устава утврђено да се законом уређују здравствено осигурање и здравствена заштита, као и пензијско осигурање.

С тим у вези, Уставни суд је најпре констатовао да, према одредбама Закона о здравственом осигурању и Закона о пензијском и инвалидском осигурању, лица која су у радном односу имају својство обавезно осигураних лица и да су, према одредбама Закона о доприносима за обавезно социјално осигурање, обвезници доприноса за пензијско и инвалидско осигурање и доприноса за здравствено осигурање. Према одредбама Закона о здравственом осигурању, осигураници су физичка лица која су обавезно осигурана у складу са овим законом, и то, између осталог, лица у радном односу, односно запослена у привредном друштву, другом правном лицу, државном органу, органу јединице локалне самоуправе и аутономне покрајине, као и код физичких лица. Према одредбама истог закона, у кругу обавезно осигураних лица су и запослени родитељ, усвојилац, старатељ и хранитељ који у складу са прописима о раду одсуствује са рада док дете не наврши три године живота. То је уједно и једини случај када се запосленом коме мирују права и обавезе из радног односа обазбеђује обавезно здравствено осигурање, с тим што је сагласно Закону о доприносима за обавезно социјално осигурање, обвезник плаћања доприноса послодавац. Права из обавезног здравственог осигурања остварују се под условом да је плаћен доспели допринос.

Из одредаба Закона о пензијском и инвалидском осигурању, такође, произлази да је уплаћени допринос за пензијско и инвалидско осигурање, односно стаж осигурања (у који се рачуна време које је осигураник провео на раду по основу кога је био обавезно осигуран и за које је уплаћен допринос за пензијско и инвалидско осигурање, при чему се у стаж осигурања рачуна време проведено на раду односно у осигурању, у ефективном трајању, као и време за које осигураник, у складу с прописима о раду и запошљавању, прима новчану накнаду за коју је плаћен допринос), услов за остваривање права из овог вида обавезног осигурања, пре свега права на пензују. Дакле, у случају када запослени користи неплаћено одсуство, односно када му мирују права и обавезе из радног односа, не уплаћују му се доприноси за пензијско и инвалидско осигурање, и то време му се не урачунава у пензијски стаж, који је један од елемената за остваривање права на пензију.

Из наведеног следи да запослени који користи одсуство са рада ради посебне неге детета за које је остварено право на додатак за туђу помоћ и негу, поред тога што нема право на накнаду зараде по основу тог одсуства, последично, нема право ни на обавезно здравствено и пензијско и инвалидско осигурање, па тиме ни на здравствену заштиту као основно право из здравственог осигурања, нити му се то време урачунава у пензијски стаж по основу кога се остварује право на пензију. Стога се за Уставни суд додатно као спорна постављају следећа питања:

Најпре, има ли уставноправног утемељења да се лицу које је у радном односу, које користи законско право да одсуствује са рада због посебне неге детета, при чему законом није прописано да за време овог одсуства запосленом мирују права и обавеза из радног односа, ускрате законска права из обавезног здравственог и пензијског осигурања, због тога што је дете тог запосленог лица корисник права на додатак за помоћ и негу другог лица.

Осим тога, као спорно се поставља и то што оспорена одредба члана 12. став 7. Закона доводи до различитог правног положаја у области здравственог осигурања лица на која се ова одредба примењује и лица која одсуствују са рада док дете не наврши три године, јер та лица, иако им, по сили закона мирују права и обавезе по основу рада, имају статус здравствено обавезно осигураних лица.

Имајући у виду све наведено, за Уставни суд се као спорно поставља питање да ли се оспореном одредбом члана 12. став 7. Закона о финансијској подршци породици са децом, са становишта системског уређивања права из радног односа и по основу рада, као и права из обавезног здравственог, пензијског и инвалидског осигурања, нарушава уставно начело о јединству правног поретка из члана 4. став 1. Устава.

 

V

Полазећи од свега претходно изложеног, Уставни суд је оценио да има основа да, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), покрене поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 12. став 7. Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, бр. 113/17 и 50/18), па је решио као у тачки 1. изреке. На основу члана 33. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је одлучио да ово решење достави доносиоцу оспореног акта на одговор, са роком за давање одговора од 90 дана од дана пријема овог решења, као у тач. 2. и 3. изреке.

Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.

 

(Решење Уставног суда IУз-266/2017 од 24.12.2018. године)