У међународној пракси, постоји широки опсег алата који се користе у анализи ефеката прописа, а за циљ имају прецизније сагледавање трошкова и користи које одређени пропис ствара привреди и грађанима. У пракси Републике Србије, ови алати се селективно примењују и нису део правног и институционалног оквира за процену утицаја прописа. Најпознатији и најпримењиванији алат за процену административних трошкова у међународној пракси, је модел стандардног трошка (енг. Standard Cost Model), чија је примена у Републици Србији била најизраженија за време пројекта Свеобухватне реформе прописа када се овим моделом први пут извршило израчунавање административног оптерећења привреде Републике Србије. Касније се овај модел ретко употребљавао од стране предлагача прописа, при чему не постоји изричита обавеза израчунавања оптерећења привредних субјеката и предузетника услед задовољавања прописима наметнутих административних процедура. У том смислу, један од циљева ове стратегије јесте да имплементира систем за континуирано праћење те врсте трошкова и обавезе коришћења модела стандардног трошка при доношењу прописа. Даље, законодавство ЕУ је кроз иницијативу за поједностављење прописа који се односе на мала и средња предузећа, имплементирало методу за утврђивање административног оптерећења за мала и средња предузећа и предузетнике (у даљем тексту: МСПП). У Републици Србији, иако је предвиђено да се у прилогу АЕП посебно наведу утицаји које закон ствара МСПП, ретко се ефекти по МСПП могу сагледати пре њиховог испољавања у пракси, те је иницијатива за методолошко уређивање процене ове врсте утицаја пожељна. Претпоставка јесте да је административно оптерећење привреде велико и поткрепљује се периодичним иницијативама привреде и цивилног сектора за изменом штетних прописа. Претпоставка висине административног оптерећења се најбоље може сагледати кроз налазе исказане у Регулаторном индексу Србије, где се у компоненти 5. Регулаторно оптерећење, на основу истраживања Националне алијансе за локални економски развој (НАЛЕД), оцењује да висина административних трошкова износи 3,6%–4% БДП-а за 2014. годину. Истраживање је доступно на www.naled–serbia.org. Да би се сагледала сразмера висине тог трошка, примера ради, висина планираних субвенција у пољопривреди је на нивоу од 0,9% БДП-а за 2014. годину, те је више него јасно колико је значај смањења административних трошкова.

Предуслов за спровођење квалитетног процеса анализе ефеката прописа је детаљна анализа постојећег стања. Органи државне управе врше праћења стања у области као један од основних послова државне управе. У пракси се утврђивање постојећег стања врши селективно, а чак и када се стање у области ажурно прати, прикупљени подаци о стању се ретко систематски прикупљају, обрађују, анализирају и објављују. У том смислу, при спровођењу анализе ефеката прописа у дефиницији проблема који се желе решити, па самим тим и у дефинисању циљева доношења закона, у одређеним случајевима изражена је арбитрарност министарстава у погледу дефинисања разлога за доношење конкретног закона. Додатни проблем је што у недостатку података о стању у областима, у спровођењу ex ante анализе је тешко извршити компаративну анализу трошкова и користи који се односе на привреду и грађане. У правном и институционалном систему Републике Србије не постоји континуирана контрола спровођења обавезне ex post анализе јавних политика и прописа којима се ове политике спроводе, те чак и када министарство води сврсисходно праћење стања у области, подаци нису увек доступни државним службеницима који спроводе анализу ефеката конкретног нацрта закона. Обавеза израде ex post анализа и њена доступност свим званичним предлагачима прописа и докумената јавних политика би допринела квалитетнијом разрадом опција за решавање проблема и значајно би унапредила процес израде и праћења прописа и других јавних политика.

Графикон 1. Број и врста мишљења

Спровођење анализе ефеката прописа је у Републици Србији је ограничено само на поступак доношења закона. У пракси се ретко догађа да се радне верзије концепта материјалних одредби подзаконских аката, као имплементациони акти закона, израђују и достављају на мишљење заједно са нацртима закона. У том смислу, при спровођењу анализа опција за решавање проблема, тешко је извести свеобухватни закључак о томе какве ће ефекте створити предложене опције, те се у пракси однос између трошкова и користи од одређеног закона види месецима касније тек када се донесу подзаконски акти. Значајна је и чињеница да су процедуре доношења подзаконских аката Владе и министарстава нетранспарентније од процедуре доношења закона, као и да је ограничен простор за консултативни процес између самих органа државне управе (Секретаријат није овлашћен за давање мишљења на текст подзаконског акта). Такође, у анализи трошкова грађана и привреде, а посебно малих и средњих предузећа, установљено је да су извори високих административних трошкова управо у подзаконским актима. Имајући све наведено у виду, увођење обавезе да се концептуална решења подзаконских аката израђују паралелно са нацртом закона, као и да буду подложни процесу спровођења анализе ефеката прописа, би у великој мери повећало транспарентност функционисања органа државне управе и очекиваних ефеката за привреду и грађане.

Квалитетан консултативни процес у доношењу прописа је значајан за сагледавање постојећег стања у области која се тежи регулисати, као и да би се добили специфични подаци на основу којих се врши анализа ефеката одређеног прописа. У поступку утврђивања нацрта закона, постоји обавеза да се спроведе јавна расправа у складу са чланом 77. Закона о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14) и чланом 41. Пословника Владе. Надлежни одбор Владе (Одбор за привреду и финансије, Одбор за јавне службе, Одбор за правни систем и државне органе, Одбор за односе са иностранством) закључком усваја програм јавне расправе на образложен предлог органа државне управе, при чему орган државне управе има право да предложи закључак надлежном одбору Владе којим се утврђује да није потребно спровести јавну расправу уколико се нпр. сматра да се законом битно не мења правни режим у посматраној области. Одбори Владе, по правилу, усвајају став министарства. Поступак јавне расправе траје минимум 20 дана, при чему није прописано које циљне групе, односно субјекти регулацији се позивају да учествују у јавној расправи и на који начин узимају учешће у истој. Такође, форма и садржај извештаја о спроведеној јавној расправи и консултацијама са заинтересованим странама није прописана, те извештаји ове врсте нису стандардизовани и често не садрже све неопходне податке, посебно које од примедби, предлога и сугестија су усвојене и уврштене у текст закона, а које нису и из којих разлога. Додатно, извештаји о спроведеној јавној расправи се нередовно објављују. У контексту процеса анализе ефеката прописа, континуиране консултације са заинтересованим странама (субјектима регулације) су изузетно важне с обзиром да се кроз њих у поступку израде прописа прикупљају неопходни специфични подаци и долази се до круцијалних информација о спроводивости одређене опције политике која се разматра, као и о спремности субјеката да им се пропишу додатне обавезе. У правном систему Србије, неформалне консултације са заинтересованим странама и правила за њихово спровођење нису прописана, те се информације о њима могу сагледати само у оквиру прилога Анализе ефеката прописа, али се у пракси ове информације не описују детаљно.

У процесу доношења закона, у претходном периоду је утврђено да се велики број закона предлаже по хитном поступку у процедури пред Владом. Усвајање по хитном поступку је најизраженије у случајевима када се законом померају претходно предвиђени рокови за остваривање одређеног права или успостављање одређене обавезе, као и ради испуњења обавеза које проистичу из процеса ЕУ интеграција. У тим случајевима, не спроводе се консултације са заинтересованим странама, док је консултативни процес између органа државне управе временски ограничен и сведен на формалну обавезу прибављања мишљења. Такође, закони који се усвајају по хитном поступку често нису предвиђени планским документима Владе, те није могуће извршити претходне анализе ефеката које ће произвести, а самим тим је Анализа ефеката прописа изузетно оскудна јер јој недостају квалитетни подаци и анализе. Такође, код ових случајева је изражено да државни службеници који су ангажовани на изради нацрта закона, а самим тим и обавезних прилога уз нацрт закона, немају времена да изврше адекватне анализе којима би унапредили законска решења. У регулаторној реформи, изузетно је битно предвидети меру којом ће се обезбедити квалитетна аналитичка база на основу које би прописи били засновани на чињеницама, чак и у случајевима у којима се усвајају по хитном поступку.

Стручно усавршавање државних службеника у области анализе ефеката прописа и анализе ефеката јавних политика је континуирано спровођено у претходном периоду (од септембра 2007. до јула 2015, обучено је 352 службеника за АЕП и 49 за АЕЈП). Међутим, уочено је неколико проблема који спречавају да ефекти стручног усавршавања заиста подигну квалитет спроведених анализа. Првенствено, истиче се проблем селекције државних службеника којима ће бити пружено стручно усавршавање из ове области. Наиме, обуке се врше посредством стручне службе Владе, Службе за управљање кадровима, у чијој је обавези расписивање позива, формулисање тренинг програма и ангажовања предавача/тренера, при чему се на обуку може пријавити било који службеник све док му руководилац обезбеди сагласност за изостајање са посла зарад стручног усавршавања. Овај систем у пракси доводи то тога да велики број службеника који прође обуку није распоређен на адекватно радно место на коме је у обавези да спроводи научено. Додатно, тренинзи су организовани на бази дводневних или тродневних семинара, при чему се за предвиђено време могу пренети само основна знања и искуства из ове области. Имајући све то у виду, закључак је да стручно усавршавање не даје очекиване резултате. Секретаријат у свом свакодневном раду са министарствима, пружа стручну помоћ у изради анализе ефеката прописа кроз одржавање консултативних састанака и издавања писаних инструкција, али је општи утисак да капацитети министарстава за спровођење квалитетних анализа варира, те да није уједначен квалитет на нивоу целе државне управе. Додатно, у систему јавне управе, не постоји обавеза да се у органима државне управе систематизују послови и организационе јединице за стручне и студијско-аналитичке послове што додатно отежава селекцију кандидата за обуке из анализе ефеката прописа, и отежава је одржавање континуитета и нивоа анализе која се продукује у органима државне управе.

Унапређење капацитета органа државне управе у области управљања процесом доношења прописа на бази чињеница, зависи како од нивоа стручности запослених у министарствима, тако и од капацитета Секретаријата, као надлежног органа у области контроле анализе ефеката прописа и усклађивања докумената јавних политика. Секретаријат од свог оснивања континуирано ради на стручном усавршавању постојећих кадрова и попуњавању систематизованих радних места квалитетним кадровима, али су капацитети Секретаријата и даље изузетно ограничени и недовољни за сервисирање потреба органа државне управе на пољу пружања стручне помоћи у обезбеђењу квалитета у управљању јавним политикама. У том смислу, у будућем периоду је потребно кроз интензивне програме стручног усавршавања даље унапређивати и унутрашње капацитете Секретаријата, а све у циљу већег укључивања Секретаријата у саму израду и спровођење докумената јавних политика и пружање стручне помоћи надлежним органима државне управе.

––––––––––

1 аутори: Бранко Радуловић, Анреја Марушић и Ђорђе Вукотић, „Анализа ефеката прописа”.

Област управљања јавним политикама

У Републици Србији је имплементиран систем планирања докумената јавних политика који је базиран на годишњој пројекцији регулаторних активности и пројеката/програма које органи државне управе теже да спроведу, а у виду обједињеног Плана рада Владе.

Овакав систем планирања је фактички ограничен на процес планирања одоздо на горе (енг. bottom-up), где су министарства та која самостално утврђују приоритете својих регулаторних и других активности у следећој години, док се на нивоу Владе само рекапитулирају пристигли планови у обједињени план. Годишњи план рада Владе садржи сумиране планове министарстава и других органа државне управе подељене у пет целина: 1. Подаци о органу државне управе, 2. Акти које Влада предлаже Народној скупштини, 3. Акти које доноси Влада, 4. Прописи органа државне управе и 5. Програми/пројекти органа државне управе. Планирање ове врсте се технички изводи путем апликације Генералног секретаријата Владе. У пракси, координација органа државне управе при планирању међусобно зависних активности није у потпуности усклађена. Извршење годишњег Плана рада Владе је на недовољно високом нивоу. У 2014. години извршење Плана рада Владе када су планирани закони у питању је била на нивоу од 33%; у 2013. години 30%; у 2012. години 25%. Такође, круцијални проблем ове врсте планирања је што се планирање буџета не врши паралелно са планирањем активности министарства, те се логичком контролом не може утврдити колика буџетска средства су опредељена за коју конкретну активност.

Акциони план за спровођење програма Владе је инструмент планирања који је уведен у плански систем Републике Србије у 2014. години, при чему је одговорност за припрему овог акционог плана на Секретаријату, у складу са чланом 79а Пословника Владе. Први овакав акциони план је усвојен 27. фебруара 2015. године. Суштина овог плана јесте да се на основу Експозеа председника Владе, као кровног неформалног документа јавне политике Владе (програма Владе), утврде приоритети Владе у периоду њеног мандата, те да их Влада својим закључком усвоји. У пракси је израда овог плана рађена уз широки консултативни процес са органима државне управе те је као резултат дефинисано 98 циљева/приоритета Владе. Праћење извршења овог акционог плана је у надлежности Секретаријата који има обавезу извештавања Владе на годишњем нивоу о степену реализације приоритетних циљева. За ове потребе дефинисани су јасни показатељи на основу којих се прати извршење приоритетно планираних циљева Владе. У пракси израде Акционог плана за спровођење програма Владе се показало да министарства поседују ограничене податке о циљевима у важећим стратешким документима из њихове ресорне надлежности. Појам јавних политика није довољно прецизно дефинисан у правном систему Републике Србије, па самим тим ни појам докумената јавне политике. С друге стране, у правном систему Републике Србије је дефинисан појам стратешких докумената Владе, при чему се овај појам у пракси углавном односи на стратегије развоја и акционе планове којима се оне спроводе. У пракси се такође усвајају одређени програми развоја и други документи који се по својој садржини могу сврстати у стратешке документе Владе и органа државне управе. Карактеристично је да стратешки документи Владе нису класификовани, те стратегије развоја и акциони планови варирају по обиму, структури, рочности и значају. У том смислу, немогуће је обједињавањем свих садржаја свих стратешких докумената доћи до свеобухатног прегледа стратегије развоја Републике Србије, као ни циљева развоја који се теже постићи на нивоу државе и појединих сектора.

Као што је наведено у претходном делу, стратегије развоја и други стратешки документи Владе између себе одступају по садржини и структури. Један од главних разлога за поменута одступања је у чињеници да нису прописана методолошка правила за израду стратешких докумената Владе. Генерални Секретаријат Владе је формулисао смернице за писање стратешких докумената Владе (доступне на http://doku.gs.gov.rs/). Имајући у виду да су поменуте смернице израђене у форми препорука и да нису усвојене као званично методолошко правило, у пракси сви стратешки документи одступају у неком делу од смерницама предвиђених стандарда. Неуједначеност квалитета стратешких докумената има бројне импликације на целокупни регулаторни систем Републике Србије, а посебно на предвидивост развојних праваца у појединим областима. Утврђене су бројне неуједначености између стратешких докумената, те се при доношењу закона и других прописа жељени резултати и циљеви не могу ставити у однос са развојним циљевима Републике Србије, а често су и међусобно супротстављени. У процесу усвајања предлога закона и стратегија развоја и акционих планова од стране Владе, постоји обавеза израде Изјаве о усклађености акта са стратешким документима Владе и достављање исте на мишљење Секретаријату. У пракси се показало, и кроз мишљење Секретаријата је забележено, да Изјаве о усклађености аката са стратешким документима Владе не садрже оцену сврсисходности код оцене усклађености аката у систему, већ прилог који садржи преглед на који се релевантни стратешки документ односе решења нацрта закона, односно предлога стратегије развоја. У том смислу, потребно је развити и у правни систем имплементирати методолошка правила израде стратешких докумената којима би се јасно дефинисала њихова класификација и одредили обавезни елементи садржаја, а све у циљу постизања усаглашености развојних циљева докумената јавне политике.

Подаци Секретаријата од јула 2014. године, а преглед стања је август 2015. обухвата анализу званичних докумената јавних политика (стратегије, планови, програми), у циљу идентификовања постојећег стања, проблема и недостатака доношења и спровођења докумената јавних политика. Детаљним истраживањем Секретаријат је идентификовао 91 докуменат јавних политика са важећим роком трајања, Фискалну стратегију за 2015. годину са пројекцијама за 2016. и 2017. годину, шест предлога докумената (достављени Секретаријату на мишљење) и 14 планираних (нових) докумената (на основу Годишњег плана рада Владе за 2015. годину и Акционог плана за спровођење програма Владе). Документи са важећим роком разврстани су у 19 области јавних политика. Два документа јавних политика (Национална стратегија одрживог развоја и Стратегија одрживог опстанка и повратка на Косово и Метохију) није било могуће разврстати ни у једну од дефинисаних области с обзиром да обухватају хоризонтална питања и захтевају координацију различитих институција чија надлежност спада у различите области у њиховом спровођењу.

Графикон 2: Документи јавних политика са дефинисаним квантитативним циљевима, финансијским средствима и акционим планом

Сви документи су вишегодишњи, углавном са роком важења 5–10 година, док у 29 докумената јавних политика није дефинисана година престанка важења докумената. Спроведена анализа указује да квалитет постојећих докумената јавних политика није на задовољавајућем нивоу, с обзиром на то да само 34% докумената јавних политика има дефинисане квантитативне циљеве, који су углавном високо оптимистични, односно недовољно реално постављени и није предвиђена годишња ревизија постављених циљева у складу са актуелном економско–социјалном ситуацијом (економска криза, поплаве и сл.). Већина докумената не садржи процену трошкова, односно средстава неопходних за реализацију циљева, а ако и постоји није јасно дефинисана веза између стратешког планирања и буџетирања, као и између вишегодишњих процена и накнадних ограничења у буџету. У свега 26,4% докумената постоји у некој форми финансијски план, односно средства за реализацију дефинисаних циљева. Иако у свакој стратегији постоји обавеза доношења акционог плана или програма имплементације, углавном у року од шест до 12 месеци од доношења стратегије, ово није реализовано код свих докумената, односно 58,2% стратегија обухваћено је акционим планом. Од укупног броја донетих акционих планова око 86% је са важећим роком. Свега 17% усвојених докумената јавних политика има финансијски и акциони план са важећим роком, насупрот 34% докумената без јасно дефинисаних смерница у виду финансијског и акционог плана.

Имајући у виду да је интегрисан систем стратешког управљања развојем, предуслов уједначеног и бржег социо-економског раста, императив је превазилажење проблема у процесу стратешког планирања и буџетирања у реализацији развојних приоритета у Републици Србији, а који се своде на следеће:

– Документи јавних политика се развијају и примењују по принципу одоздо нагоре (bottom-up approach);

– Велики број стратешких докумената (укупно и унутарсекторских), међусобно неусаглашених, са нејасним начином дефинисања приоритета и недовољно реално постављеним циљевима;

– Недовољна компатибилност (међуусклађеност) докумената како у погледу методологије, тако и у погледу временских рокова, терминологије, структуре и хијерархије;

– Недостатак акционих и финансијских планова, као основе за имплементацију развојних циљева;

– Неусклађеност развојних и секторских докумената јавних политика са буџетским процесима и програмима финансијске подршке (Фонд за развој Републике Србије, НИП), што резултира немогућношћу алокације финансијских ресурса према дефинисаним циљевима;

– Непостојање формално прописаног свеобухватног методолошког оквира за планирање и управљање документима јавних политика, чиме је отежано хоризонтално повезивање и интегрисање стратегија;

– Недостатак хијерархијски усаглашених секторских докумената за кључне развојне приоритете;

– Непостојање усаглашених механизама и метода мониторинга, извештавања и евалуације докумената јавних политика;

– Непостојање оквирних (кровних) секторских стратегија, као и јединственог националног стратешког оквира (недостаје кровни стратешки документ као што је Национални план развоја).

У Републици Србији не постоји кровни документ у виду националног плана развоја, који би био заснован на дугорочној визији са јасно дефинисаним приоритетима, мерама и активностима/пројектима за спровођење. Многе стратегије у свом називу имају префикс национална стратегија или стратегија развоја, али оне по свом садржају и области коју обрађују не могу се сматрати кровном стратегијом, јер се баве искључиво стратешким планирањем појединих сектора или само делова сектора.

Национална стратегија одрживог развоја за период 2009–2017. („Службени гласник РС”, број 57/08) је први документ која је обухватио више различитих сектора и представљао је значајан напредак у односу на претходне стратегије. Стратегија дефинише одрживи развој као циљно оријентисан, дугорочан, непрекидан, свеобухватан и синергетски процес који утиче на све аспекте живота (економски, социјални, еколошки и институционални) на свим нивоима. Развијена је кроз широки консултативни процес у периоду 2005–2008. као резултат обавезе коју је наша држава прихватила на Светском самиту о одрживом развоју у Јоханесбургу 2002. године. Детаљнија анализа ефеката ове стратегије указује да није продуковала очекиване ефекте у остварењу постављених циљева усмерених ка успостављању конкурентне привреде, смањењу сиромаштва, успостављању владавине права, изградњи добре управе, смањењу негативних утицаја на загађење животне средине, а као основни недостатак идентификован је неадекватно успостављен система праћења и оцењивања, као и изостанак потребне ревизије овог документа у складу са тренутном економском ситуацијом. Стратегијом је предвиђено оснивање Канцеларије за одрживи развој, што се није остварило услед настале економске и финансијске кризе, већ је у оквиру Кабинета потпредседника Владе задуженог за европске интеграције, од јула 2007. године успостављена Група за одрживи развој, која је обављала послове координације рада државних институција у области одрживог развоја.

Урађен је један Извештај о напретку у спровођењу Националне стратегије одрживог развоја, који је показао да је од укупно планираних 512 мера/активности у 2008. и 2009. години реализовано око 52%, при чему се највећи број реализованих активности односио на област економије засноване на знању (75,3%); у области друштвеног развоја реализовано је 52,7% предвиђених активности, а у области заштите животне средине 42,5%. Изостао је наставак праћења, оцењивања и координације, ради утврђивања сазнања о лошим и добрим потезима и у исто време смерницама за будуће одлуке.

Истраживањем је утврђено да је највећи број докумената јавних политика израђен у областима: људска права и грађанско друштво (12,5% важећих докумената), конкурентност (11,5%), унутрашња безбедност (10,4%), здравство (9,4%), правосуђе и заштита животне средине (са по 8%). До краја 2015. године истиче рок за 21 документ јавне политике. Највећи број стратегија истиче у областима: здравство (6 стратегија), људска права и грађанско друштво (4) и конкурентност (3), док се по једна стратегија истиче у следећим областима: енергетика, јавна безбедност, јавна управа, наука и технолошки развој, образовање, правосуђе и правни систем и саобраћај и комуникације.

Графикон 3: Број стратегија са важећим роком по областима

Приступање ЕУ је један од основних стратешких циљева Републике Србије. У том смислу, Република Србија је усвојила Национални програм за усвајање правних тековина Европске уније 2014–2018. (НПАА), и он представља свеобухватни плански докуменат који садржи активности које ће предузимати органи државне управе у циљу усклађивања домаћег законодавства са законодавством ЕУ. Изузетно је битно да се плански документи Републике Србије доносе у складу са испланираном динамиком у НПАА, али и у другим планским документима Владе, као што су Акциони план за спровођење Програма Владе, План рада Владе за одређену годину, односно да буду међусобно потпуно усклађени, као и да постоји адекватан контролни механизам којим би се обезбедила усклађеност докумената јавних политика са већ усвојеним планским документима.

У претходном периоду, слично као и у области анализе ефеката прописа, реализовани су бројни програми стручног усавршавања државних службеника из области планирања. Проблем који је установљен је да, са изузетком појединих министарстава, у органима државне управе, студијско-аналитички и други стручни послови везани за планирање и обезбеђење квалитета јавних политика и прописа углавном нису систематизовани, нити су предвиђене организационе јединице које би се бавиле овим пословима. У том смислу, квалитет планирања и управљања јавним политикама није уједначен по органима државне управе, а на изради докумената јавних политика често раде државни службеници који нису прошли адекватно стручно усавршавање у овој области. Имајући све у виду, неопходно је даље стручно усавршавање државних службеника у области планирања и спровођења планова, а нарочито у области анализе ефеката, праћења спровођења и вредновања ефеката јавних политика и прописа. Потребно је повећати број програма и обука из ових области, али и установити ефикасан механизам за препознавање државних службеника који раде на овим пословима, како би се утврдиле реалне потребе за тренинзима и корист од истих.

Један од највећих проблема са којима се сусрећу државни службеници у креирању јавних политика и прописа јесте недостатак поузданих извора података на основу којих треба да спроведу анализе могућих опција за решење уочених проблема. Такође, уочена је и недовољна комуникација између самих органа државне управе и недовољна доступности података из појединих регистара и евиденција које воде, а који би били изузетно корисни на нивоу целе јавне управе за планирање и анализу јавних политика и прописа. Овај проблем се додатно рефлектује и на рад Секретаријата у пружању стручне помоћи предлагачима докумената јавних политика и прописа, јер услед недостатка поузданих података није могуће спровести истраживања која би била опште корисна целој управи. У том смислу, неопходно је успоставити веродостојне базе података и обезбедити њихову доступност свим органима државне управе који израђују, предлажу и спроводе документа јавних политика.

Праћење спровођења и вредновање учинака и ефеката јавних политика и прописа нису методолошки уређени. Услед тога, често није могуће утврдити постојеће стање у области чији се стратешки правци утврђују, а самим тим ни јасно формулисати показатеље учинака и ефеката на основу чега би било могуће сврсисходно пратити постигнуте резултате јавних политика и прописа. Додатно, већина докумената јавних политика не предвиђа периодичне ревизије уколико се утврди да се друштвено-економско стање у земљи и окружењу битно изменило, што за резултат има важећа документа јавних политика која се у пракси не примењују јер садрже недовољно реално постављене циљеве и показатеље учинака и ефеката и/или неадекватно планиране мере за спровођење ових докумената. У том смислу, неопходно је методолошки уредити процес праћења спровођења и вредновања учинака и ефеката како докумената јавних политика, тако и прописа који представљају један од инструмената за спровођење јавних политика, са јасно утврђеним одговорностима, процесом извештавања о резултатима спровођења, праћења спровођења и вредновања, те начином поступања са утврђеним препорукама за измену одређеног документа јавне политике или прописа.

Битно је истакнути и да је процес доношења докумената јавних политика често нетранспарентан. Наиме, стручни институти и друге релевантне институције и појединци, учествују у радним групама за израду докумената јавних политика на ad hoc основи, имајући у виду да се радне групе не формирају на бази јавног позива. Овакав систем се може сматрати губитком додатне вредности која би се добила кроз учешће оних институција и појединаца за које се процењује да могу допринети квалитету докумената јавних политика и прописа својим стручним знањима и препорукама на основу претходно урађених студија и анализа које по правилу садрже информације недоступне органима државне управе, а могу бити кључне за утврђивање реалних развојних праваца Републике Србије. Коначно, плански документи Владе често нису доступни јавности, те чак и онда када институције и појединци желе унапред да пруже информације релевантне за одређену област, нису у могућности да предвиде регулаторну промену или доношење одређеног документа јавне политике, а самим тим ни благовремено да изврше одређено истраживање и о обавесте доносиоце одлука о налазима тог истраживања.

III. ЦИЉЕВИ СТРАТЕГИЈЕ

Стратегија се доноси са циљем да се у периоду до 2020. године спроведе свеобухватна реформа система управљања јавним политикама (планирања, анализе, креирања, доношења, праћења спровођења, вредновања и координације јавних политика), као и да се континуирано спроводе механизми регулаторне реформе у циљу унапређења квалитета прописа као инструмената за спровођење јавних политика, а самим тим унапређења квалитета и самих јавних политика.

Општи циљ ове стратегије је у функцији свеобухватне реформе јавне управе којом ће се унапредити ефикасност и ефективност јавне управе, а самим тим подићи квалитет услуга које се пружају грађанима и привреди. Имајући то у виду, унапређење система управљања јавним политикама базираном на подацима и чињеницама, доприноси да се систем планирања у јавној управи стави у функцију максимизирања користи за грађане, уз истовремено постизање високог нивоа конзистентности јавних политика базираних на квалитетним анализама и сврсисходном консултативном процесу.

Општи циљ ове стратегије усаглашен је са другим циљевима реформе јавне управе и сагледана је њихова међузависност, те је његово испуњење у функцији других реформских циљева који су дефинисани важећим документима јавних политика који се односе на реформу јавне управе. Праћење испуњености општег циља вршиће се кроз праћење и вредновање учинака и ефеката примене акционог плана који је саставни део ове стратегије, и извештавање о постигнутим резултатима.

Ради што ефикаснијег праћења општег циља, дефинисан је показатељ у односу на који ће се пратити остварење овог циља. Показатељ остваривања општег циља је унапређење ефективности Владе који се мери Индексом управљања Светске банке (енг. World Bank Governance Index). У 2014. години, Република Србија је била оцењена са 2.4, а тежња је да до краја 2020. године буде оцењена са 2.9. Овај показатељ је прихваћен на регионалном нивоу кроз усвајање Стратегије Југоисточне Европе 2020. Овај показатељ односи се на целокупну област реформе јавне управе. Стога, а имајући у виду да је ова стратегија у функцији спровођења реформе јавне управе, предложени показатељ је најмеродавнији за мерење да ли је ова стратегија заиста постигла ефекте због којих се доноси, док у исто време представља и начин да се измере ефекти реформе целокупне јавне управе у Републици Србији.

За постизање општег циља, у тренутку утврђивања полазних основа и разлога услед којих се приступило са израдом ове стратегије, разматране су три алтернативне опције које су анализиране са становишта критеријума максимизације резултата, тј. испуњења општег циља у што већој мери (ефективност). Разматране опције:

1. Status quo – постојеће стање у области регулаторне реформе и управљања јавним политикама са фокусом на стратешка документа Владе која се односе на унапређење рада јавне управе и постојећи правни и институционални оквир. Ова опција подразумева да се општи циљ остварује пре свега кроз мере исказане у Акционом плану за спровођење Стратегије реформе јавне управе, Акционим планом за спровођење Стратегије за подршку развоја малих и средњих предузећа, предузетништва и конкурентности и другим документима исказаним у делу Полазне основе ове стратегије.

2. Доношење стратегије регулаторне реформе – стратегија која би се односила на правце реформе у делу унапређења система управљања прописима, унапређењу примене начела добре регулаторне праксе и увођење алата за унапређење квалитета прописа. Суштински, ова опција надограђује Status quo опцију са мерама и активностима које нису реализоване кроз Стратегију регулаторне реформе 2008–2011. уз допуну и мера које се односе на унапређење транспарентности доношења прописа.

3. Доношење стратегије регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама – свеобухватни приступ регулаторне реформе којим се уређују стратешки правци развоја система управљања јавним политикама и прописима, са фокусом на обједињавање постојећих реформских циљева утврђених у другим документима јавне политике у оквиру једног стратешког документа и централизованом координацијом праћења реализације циљева. Ова опција предвиђа све активности опције 2. уз реформске правце унапређења система планирања, анализе, креирања, доношења, праћења спровођења, вредновања и координације јавних политика.

У поређењу опција, коришћена је мултикритеријумска анализа, коришћењем следећих критеријума за оцену опција:

– ефективност – у којој мери се постиже општи циљ;

– конзистентност – у којој мери су политике Владе конзистентне једна са другом, тј. којом опцијом се постиже највиши нивоу усаглашености политика Владе;

– трошкови спровођења – колики су трошкови спровођења опције;

– временска ефикасност – време потребно за спровођење опције;

– степен координације – ефикасност надзора над применом, тј. којом опцијом се обезбеђује најбољи координативни механизам.

У анализи је коришћен модел по коме се свака опција у односу на предметни критеријум оцењује у односу на друге опције у распону од 1 до 5 (5 највиша оцена). Такође је одређено који критеријуми се сматрају одлучујућим, те је у том смислу ефективност и степен координације одређен као најбитнији критеријуми за оцену опције. Пондер је дефинисан у укупном износу од 10, коначан ранг опције се добије множењем пондера са утврђеном оценом сваке опције.

Закључци анализе су да се кроз опцију доношење стратегије регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама заиста постиже највећи ниво испуњења општег циља, имајући у виду да се ниједном другом опцијом не обухвата толико посебних циљева. Такође, усвајањем ове опције се постиже највећи ниво конзистентности и координације јавне политике Владе, јер се њоме успоставља мониторинг једне институције над целокупним процесом, док се у реализацији друге две опције координација органа јавне управе врши из више различитих центара, зависно од документа јавне политике.

Постизање општег циља ће се спроводити кроз реализацију четири међуповезана посебна циља. На нивоу посебног циља су дефинисани показатељи реализације чија се циљана вредност тежи достићи до краја 2017. године, тј. до краја важења првог акционог плана за спровођење Стратегије. Циљана вредност у 2020. години ће бити утврђена у тренутку израде акционог плана за спровођење Стратегије за период 2018–2020. године.

1. Први посебан циљ, Унапређење система управљања јавним политикама, у уској је вези са општим циљем ове стратегије, те самим тим на најдиректнији могући начин настоји да на свеобухватан начин допринесе успостављању ефикасног и ефективног система управљања јавним политикама у Републици Србији, унапреди постојеће делове система креирања планских докумената, и повеже их у целину. Испуњење овог циља је дугорочна тежња реформе система јавне управе. Један од највећих изазова ове реформе јесте да се обезбеди израда и доношење докумената јавних политика и других планских докумената на бази квалитетних анализа уз осигуравање да су планови Владе засновани на приоритетима. У том смислу, изузетно је битно успоставити систем управљања јавним политикама који обједињује процесе планирања, израде и извршења буџета и јавних политика. Будући да је реч о комплексној области, потребно је деловати на већем броју поља. Стога је у наредном периоду потребно предузети следеће мере:

– Успостављање јединственог система за управљање јавним политикама који обезбеђује припрему докумената јавних политика и других планских докумената усклађених са усвојеним стандардима. Да би се то постигло потребно је, пре свега, успоставити правни и институционални оквир за управљање јавним политикама, укључујући и израду методолошких правила и приручника за примену методологије управљања јавним политикама. С обзиром на то да би се поменутим актима увеле значајне новине у систем управљања јавним политикама, за правилно и ефикасно функционисање система и постизање жељених резултата, потребно је спроводити континуирано стручно усавршавање државних службеника.

– Успостављање средњорочног планирања у органима државне управе које је засновано на приоритетима Владе и програмском буџету. Овом мером се тежи ка постизању увођења ефикасних модела за спровођење приоритетних циљева Владе и обезбеђивање усклађености циљева у различитим документима јавних политика и другим планским документима. Окосницу ове мере чини Акциони план за спровођење програма Владе, у коме су садржани приоритетни циљеви Владе. Сви органи државне управе су дужни да учествују у спровођењу Акционог плана у оквиру области за које су надлежни. Израђивањем средњорочних и годишњих планова у органима државне управе, заснованих на приоритетима Владе, обезбедиће се боље планирање рада и приоритизација у раду самих органа државне управе.

У будућем периоду ће бити значајно утврдити степен остварености приоритетних циљева важећег Акционог плана, да би се на основу формираних препорука израдио Акциони план за спровођење програма Владе за период 2016–2018. године.

Други аспект овог посебног циља односи се на спровођење реформе која ће обезбедити усклађеност процеса планирања и спровођења јавних политика са процесом планирања, израде и извршења буџета, посредством средњорочних планова органа државне управе. Овај аспект реформе од значаја је за ефикасност планског система у целини. Наиме, процес планирања треба да обухвата следеће кораке: анализу стратешког оквира, дефинисање параметра плана (циљеви, резултати, показатељи, мере, активности) и израду финансијског плана. У том смислу, потребно је утврдити стандарде и правила за усклађивање управљања јавним политикама са планирањем, припремом и извршењем буџета. Како би се осигурала приоритизација и ефикасно спровођење, буџет, и то на свим нивоима, треба да се ослања на постојећа документа јавних политика и друга планска документа. С друге стране, јавне политике треба да се спроводе кроз средњорочне планове рада и финансијске планове органа државне управе надлежних за постизање одређених циљева тј. спровођење конкретних мера. Будући да одређени аспекти система управљања јавним политикама, као што су праћење спровођења, извештавање и оцена сврсисходности у пракси не функционишу на задовољавајућем нивоу, потребно их је боље уредити и то тако да органи државне управе не буду преоптерећени различитим аспектима планирања (као што је то случај у овом тренутку), а да испуњење њихових планова да жељене ефекте и испуни своју сврху.

Ову реформу је потребно извршити како би се систем планирања поставио на рационалније основе, у циљу повећања ефикасности рада самих органа државне управе, али и максимизације користи за грађане, привреду и саме органе државне управе од спровођења својих планова и трошења буџетских средстава.

2. Унапређење законодавног процеса и квалитета прописа је посебан циљ оријентисан на успостављање правног оквира, пре свега, за унапређење квалитета и проширење обухвата анализе ефеката прописа, увођења нових механизама за постизање адекватног квалитета прописа и увођења обавезе спровођења анализе ефеката јавних политика приликом израде докумената јавних политика. Циљ увођења обавезе спровођења анализе ефеката јавних политика је да се у каснијим фазама спровођења јавних политика, а нарочито онда када је за њихово спровођење неопходно мењати правни режим у одређеној области – олакша сагледавање контекста у којем се прописи доносе и/или мењају и допуњују, као и да се у што ранијој фази олакша сагледавање њихових потенцијалних ефеката. Механизми за унапређење квалитета прописа и докумената јавних политика су различити по обиму и времену потребном за њихову реализацију, а утемељени су на међународним искуствима. Стратегија у оквиру овог циља предвиђа бројне активности, а посебно оне које се односе на континуирано поједностављење (симплификацију) прописа, дерегулацију усмерену на смањење административних трошкова, континуирано унапређење постојећег механизма анализе ефеката прописа и јавних политика и увођење нових механизама за унапређење квалитета прописа. Пуна примена начела добре регулаторне праксе је у функцији утврђивања система доношења прописа који има све неопходне механизме за праћење њиховог спровођења и оцене постигнутих резултата, али и у функцији стварања ефикасног начина на који се прописи доносе и јавне политике утврђују. Ради уједначене примене и унапређења квалитета спровођења анализе ефеката прописа, Стратегијом су предвиђене мере у односу на утврђене проблеме у пракси. Мере које је потребно спровести у наредном периоду су:

– Утврђивање методолошких правила за спровођење анализе ефеката прописа и јавних политика и њихово континуирано унапређивање. Под овом мером се превасходно подразумева утврђивање методологије и њено правно уређење, а сходно томе и унапређење приручника за спровођење АЕП. Циљ је да се пропишу стандарди израде извештаја о спроведеној Анализи ефеката прописа и коришћења резултата спроведених анализа ефеката јавних политика, да се допринесе уједначавању праксе у начину спровођења анализе ефеката и али и унапређењу квалитета спровођења анализе ефеката прописа и јавних политика. Унапређење Приручника за спровођење анализе ефеката ће државним службеницима олакшати савладавање техника анализе ефеката прописа и јавних политика и омогућити унапређење стеченог знања из ове области.

– Омогућити успостављање механизма за праћење ефеката примене прописа и јавних политика („еx post” анализа ефеката). У Републици Србији не постоји формална обавеза спровођења еx post анализе прописа и јавних политика. Међутим, праћење остварених ефеката прописа и докумената јавних политика после њиховог усвајања изузетно је значајан део методологије анализе ефеката и уопште доброг управљања законодавним процесом и јавним политикама. Ex post анализа ефеката представља први корак у поступку идентификовања проблема, дефинисања циљева и мера у поступку спровођења анализе ефеката прописа и јавних политика. Како је идентификација постојећих проблема и главног проблема кључни полазни корак у спровођењу анализе ефеката прописа и јавних политика, неопходно је поћи од приказа и анализе затеченог стања, као и ex post анализе важећег правног и стратешког оквира који регулише предметну материју. У супротном, ако проблеми и главни проблем нису правилно идентификовани, не може бити правилно утврђен ни циљ, нити се може ваљано спровести анализа ефеката прописа и јавних политика. Последично, доводи се у питање квалитет самих решења предвиђених прописом и документом јавних политика. Еx post анализа ефеката прописа и јавних политика је, такође, значајна из следећих разлога: пружа увид у постојеће затечено стање, неопходан је алат за праћење ефеката примене одређене јавне политике или одређеног прописа, резултати њене примене чине основ за вредновање постигнутих учинака и ефеката. Извесно је да су усвојени прописи који се темеље на доброј анализи ефеката прописа постојанији, те да се у овим случајевима потреба за доношењем нових прописа, односно измене и допуна постојећих, јавља знатно ређе.

Међународна пракса показује да је већина земаља западног Балкана у неком тренутку имала тенденције за укључивање ex post анализе ефеката прописа у процес регулаторне реформе. У том смислу, све земље су спроводиле делимичне или свеобухватне гиљотине прописа којима је претходила ex post анализа секторских прописа или прописа који имају утицај на пословно окружење. Најдаље од свих земаља у прописивање обавезе ex post анализе прописа отишла је Македонија у којој се ове врсте анализе спроводе у редовној процедури и обавезне су за све прописе. На овај начин, резултати анализе имају улогу у формирању препорука за стављање ван снаге непотребних или штетних прописа са једне стране, а са друге стране пружа детаљни преглед постојећег стања у области у тренутку доношења нових прописа или измене постојећих прописа, што омогућава формулацију што бољих прописа. У процесу увођења спровођења ex post анализе као системског приступа је и Црна Гора. Имајући наведено у виду, ова стратегија тежи да уведе не само обавезу спровођења ex post анализе ради повећања квалитета прописа, већ и обавезе спровођења ex ante и ex post анализе ефеката јавних политика у циљу повећања ефикасности процеса управљања јавним политикама, и то кроз успостављање јединствене методологије за анализу ефеката јавних политика и прописа.

Имајући у виду поменуте разлоге, изузетно је важно да органи државне управе у правилницима о унутрашњој организацији и систематизацији радних места предвиде организациону јединицу или запосленог који ће бити задужен за прикупљање података и праћење ефеката прописа и јавних политика током њиховог спровођења. Како би се обезбедила оваква измена унутрашње организације у оквиру свих органа државне управе, потребно је прописати обавезу њеног спровођења.

– Увођење Теста утицаја на мала и средња предузећа и предузетнике (МСПП тест) у анализу ефеката прописа. Увођење обавезе органа државне управе да користе МСПП тест приликом израде прописа, као и да то прикажу у извештају о спроведеној Анализи ефеката прописа, неопходно је у циљу свеобухватног сагледавања потенцијалних ефеката прописа које ће имати у односу на мала и средња предузећа и предузетнике. Овај тест треба да помогне органима државне управе да што прецизније идентификују кључне ефекте конкретних предложених решења, не би ли могли да анализирају њихов директан и индиректан утицај на поменуте привредне субјекте и најзад, да у односу на резултате анализа, кроз формулисање што бољих решења у прописима које предлажу, стимулативно утичу на пословно окружење, стварајући услове у исто време и за уклањање тржишних баријера.

– Проширење обухвата анализе ефеката прописа. Ова мера се превасходно односи на увођење обавезе органима државне управе да спроводе анализу ефеката и приликом израде подзаконских аката. Спровођење анализе ефеката подзаконских аката је потребно увести, будући да ови акти, нпр. уредбе, неретко регулишу веома значајну материју и производе значајне и бројне ефекте грађанима и привреди.

– Да би поменуте мере дале жељене ефекте неопходно је спровести и унапређење капацитета органа државне управе за спровођење и за контролу квалитета спроведене анализе ефеката прописа и јавних политика. То подразумева предузимање низа активности у циљу оспособљавања државних службеника, односно унапређење њиховог знања у области спровођења анализе ефеката прописа и јавних политика, с једне стране, као и обучавање службеника Секретаријата ангажованих на пословима контроле квалитета анализе ефеката прописа, с друге стране. Предвиђене су следеће активности: спровођење низа специјализованих обука, израда пилот Анализа ефеката прописа и јавних политика, оснивање и рад „Заједнице АЕ практичара”, спровођење пилот програма менторинга и друго. Већи број активности је осмишљен тако да се државним службеницима пружи могућност не само да стекну теоријско знање о материји, већ и да интерактивно, кроз рад на конкретним случајевима, стичу и унапређују своја знања из техника спровођења анализе ефеката прописа и јавних политика. Овакав приступ у извесној мери омогућује и примену индивидуалног концепта обучавања. То је могуће будући да овакве активности подразумевају активно ангажовање и подршку представника Секретаријата током читавог процеса обучавања.

Сходно досадашњем искуству приликом организовања и одржавања обука од стране Секретаријата за државне службенике из различитих органа државне управе, пракса је показала да су учесници који су похађали претежно интерактивне и практичне обуке постигли боље резултате од учесника који су похађали претежно теоријске обуке, као и да су показали већу спремност за даље стицање знања из области и већу мотивацију за учешће у пословима спровођења анализе ефеката прописа. Из наведених разлога, тенденција је да се будући модели обучавања, поред стицања теоријског знања, базирају на интерактивнијем приступу, активном ангажовању учесника и учењу и раду на конкретним примерима.

С друге стране, будући да се планираним реформама предвиђају бројне новине у систему и методологији анализе ефеката, као што су повећање обухвата анализе ефеката прописа и увођење обавезе спровођења анализе ефеката јавних политика, неопходно је упознавање државних службеника са овим новинама, као и додатно унапређење знања државних службеника Секретаријата за примену нових стандарда у контроли квалитета анализе ефеката.

3. Унапређење административних процедура и успостављање система за континуирано мерење и праћење административних трошкова привреде и грађана је посебан циљ ове стратегије који је у функцији унапређења услова пословања привредних субјеката, са једне стране, и унапређења квалитета услуга које јавна управа обезбеђује грађанима, са друге стране. У суштини ове реформе је унапређење доступности информација о правима и обавезама привредних субјеката и грађана, као и системски приступ смањењу административног оптерећења за привреду и грађане. Како би се остварио овај циљ, неопходно је предузети следеће активности:

– Успостављање е-портала административних захтева, односно успостављање електронске управе са фокусом на смањење трошкова које грађани и привредни субјекти сносе при остваривању загарантованих права и испуњења обавеза наметнутих прописима. Једна од полазних претпоставки за успостављање електронске управе je спровођење анализе постојећих административних захтева и кодификације административних процедура, као и формирање свеобухватне и ажурне електронске базе административних захтева у форми јавног регистра. Посебно је битно да се грађанима и представницима привреде пружи преглед обједињених процедура, тј. оних које су у надлежности више различитих органа јавне управе, чиме би се на јасан начин утврдиле све активности које је неопходно учинити да би се одређена процедура окончала у што краћем року.

Наиме, постојећи систем јавне управе не располаже обједињеном базом важећих административних захтева (процедура). Из тог разлога, грађани често не знају коме да се обрате и на који начин да се информишу о процедурама и ценама услуга органа државне управе. То често доводи до стварања неоправданих додатних трошкова и утрошка времена потражиоца јавних услуга. Формирањем свеобухватне и ажурне електронске базе административних захтева, грађанима и привреди би се омогућио лак приступ потребним информацијама и тиме избегло стварање поменутих додатних трошкова.

Очекивани ефекти оваквог система су утврђени разматрањем међународне и регионалне праксе у области регулаторне реформе, при чему се примером добре праксе у региону који се односи на реформу у области смањења нивоа административних трошкова за привреду и грађане, може се сматрати искуство Републике Српске у успостављању регистра административних захтева. Регистар чини материјална и електронска база података свих одобрења која издају и спроводе овлашћени органи Републике Српске, при чему се под одобрењима сматрају све дозволе, лиценце, сагласности, потврде, уверења, овлашћења и регистрације за било коју привредну делатност. Овлашћени орган обавезан је да пријави сва одобрења која издаје у оквиру своје надлежности у сврху њиховог објављивања у регистру путем обрасца за пријаву одобрења. Регистар је јавно доступан на интернет страници www.regodobrenja.net и садржи основне податке о свим одобрењима, податке о свим законским и подзаконским прописима који их прописују, као и сва одобрења потребна ради обављања одређених привредних делатности. Овај пример добре праксе доприноси повећању транспарентности у поступању јавне управе и олакшава свакодневно пословање привредних субјеката и живот грађана, те се овом стратегијом тежи увести сличан модел, а у циљу смањења свеобухватних административних трошкова за привредне субјекте и грађане приликом остварења својих права и извршавања законом прописаних обавеза.

– У контексту анализе ефеката прописа, у оквиру овог циља, потребно је успоставити механизам за мерење административних трошкова привреде, односно правни и институционални оквир за континуирано мерење и извештавање о нивоу административног оптерећења, уз адекватан механизам за спречавање доношења прописа који стварају додатне неоправдане административне трошкове или стварају тржишне баријере. Континуирано мерење нивоа административног оптерећења биће обезбеђено успостављањем калкулатора административних трошкова, који би омогућио мерење висине свих постојећих административних трошкова и оптерећења привреде и грађана на републичком нивоу. Резултати спроведеног мерења ће обезбедити квалитетну основу за формирање препорука за отклањање штетних и непотребних административних процедура, чије је отклањање крајњи циљ. На тај начин, уклањањем ових процедура, обезбеђују се пројектоване уштеде за грађане и привреду, и најзад унапређује пословно окружење. Наравно, правилна и редовна употреба калкулатора има за циљ и да предупреди настајање скупих и непотребних административних процедура у будућности. Да би се обезбедила редовна употреба калкулатора од стране органа државне управе приликом израде нових прописа, потребно је да се употреба калкулатора пропише као обавезан саставни део Извештаја о спроведеној Анализе ефеката прописа.

4. Четврти посебан циљ ове стратегије односи се на унапређење улоге грађана и привреде у систему управљања јавним политикама, доношењу прописа и унапређењу административних процедура. Овај посебни циљ се може схватити као својеврсни хоризонтални посебни циљ, јер се односи на све претходно описане посебне циљеве и у функцији је остваривања свих њих, као и већег нивоа транспарентности рада органа јавне управе. Као што је већ наведено у делу II. Разлози за доношење стратегије, један од кључних узрока постојања одређених неефикасних прописа и неспроводивих докумената јавних политика, јесте у томе што је учешће заинтересованих страна и циљних група на које се односе прописи и јавне политике ограничено и неуједначено се примењује. Доносиоци одлука у одређеним случајевима предлажу, израђују и доносе прописе без консултовања кључних представника субјеката чије се понашање регулише. На тај начин, пропушта се могућност прикупљања значајних информација за материју која је предмет регулисања, постојећи проблеми у пракси не разматрају се или не сагледавају у потпуности, те се у одређеним случајевима усвајају неадекватна решења која нису заснована на квалитетно спроведеној анализи потенцијалних ефеката и могућих опција за решавање проблема. Стога, да би се унапредила улога грађана и привреде у поступку доношења одлука, потребно је обезбедити различите моделе укључивања грађана и привреде у процес доношења одлука.

У циљу постизања овог посебног циља, у наредном периоду је неопходно спровести следеће мере:

– Увођење стандарда за учешће грађана и привреде у систем управљања јавним политикама и доношења прописа. У оквиру ове мере најзначајније је регулисати консултације, конкретно – потребно је прописати обавезу органа државне управе да спроводе консултације у процесу израде предлога јавних политика и нацрта закона. С друге стране, треба дефинисати правни и институционални оквир за спровођење сврсисходних консултација са заинтересованим странама и циљним групама, као и њихову укљученост у процес управљања јавним политикама, којим ће се предвидети стандарди и правила за сарадњу јавног сектора са приватним и цивилним сектором. У том смислу, потребно је утврдити правни оквир који би дефинисао поступак консултација, критеријуме помоћу којих би се могли утврдити адекватне врсте и обим консултација, критеријуми за одабир репрезентативних представника грађана и привреде који се баве конкретном материјом а који би могли да узму учешће у консултацијама, као и прописати јавни позив за учешће заинтересованих страна и циљних група.

Други значајан облик учешћа грађана и привреде у процесе одлучивања јесте јавна расправа. Иако су, у пракси, јавне расправе у заступљеније у поређењу са консултацијама, потребно је прописивање методолошких правила за спровођење јавне расправе, потребно је стандардизовати процес спровођења јавне расправе и обезбеђења одговарајућег учешћа заинтересованих страна и циљних група.

Оно што је од изузетног значаја за функционисање наведених облика учешћа грађана и привреде, јесте подизање свести о могућностима и значају учешћа грађана и привредних субјеката у поступку израде и доношења прописа и докумената јавних политика. У том циљу корисно је спровођење бројних (информативних) промотивних активности.

– Један од значајних механизама за процес доношења одлука је систем за прикупљање иницијатива грађана и привреде, који је у надлежности Секретаријата. Унапређење овог система подразумева постављање одговарајућег online софтвера и обезбеђење функционалности интернет стране Секретаријата кроз бољи, бржи и лакши приступ грађана и привредних субјеката садржају интернет стране Секретаријата. Такође, у плану је и успостављање Форума за иницијативе за измену неефикасних прописа у законодавном процесу. Захваљујући поменутом систему, грађани и привреда ће моћи да подносе иницијативе за измене и допуне постојећих прописа, односно за доношење нових. За правилно функционисање поменутог система, неопходно је и подизање капацитета запослених у Секретаријату који су ангажовани на овим пословима.

Коначно, рад органа јавне управе, и поред обавезе начела јавности, умногоме није довољно транспарентан. То се посебно односи на ограничен увид јавности у рад органа јавне управе, као и на ограничену доступност појединих докумената. Из тог разлога унапређење транспарентности планова законодавних активности једна је од значајних мера које су предвиђене Стратегијом. Неке од кључних активности предвиђених у циљу унапређења транспарентности односе се на: обезбеђивање транспарентности рада органа државне управе и Владе кроз обезбеђивање транспарентности годишњих и средњорочних планова Владе, као и прописивање критеријума за формирање састава радних група и транспарентности њиховог рада приликом израде предлога докумената јавних политика и прописа. Активности које се односе на унапређење транспарентности система управљања јавним политикама, укључујући и законодавни процес су изузетно значајне са аспекта предвидивости ефеката докумената јавних политика и прописа и успостављања квалитетне базе за адекватно праћење и извештавање о резултатима јавних политика.

IV. СПРОВОЂЕЊЕ И ПРАЋЕЊЕ СПРОВОЂЕЊА СТРАТЕГИЈЕ

Спровођење Стратегије заснива се на првом двогодишњем акционом плану који се доноси за период 2016–2017. године и саставни је део ове стратегије у другим акционим планом који се доноси за период 2018–2020. године, који ће се припремити у сарадњи са свим ресорно надлежним органима јавне управе и кроз дијалог са приватним сектором и организацијама цивилног друштва. Ресорна министарства и органи јавне управе одговорни су за спровођење мера и активности предвиђених акционим планом, које се налазе у њиховој надлежности. Сви носиоца мера су дужни да о реализацији активности садржаних у акционим плановима извештавају Секретаријат на кварталном нивоу. Секретаријат је надлежан да спроводи и прати спровођење Стратегије, о чему сачињава обједињени извештај о резултатима спровођења Стратегије и извештава Владу на годишњем нивоу.

V. АКЦИОНИ ПЛАН

Акционим планом предвиђене су конкретне мере које ће се предузети ради обезбеђења услова да се циљеви Стратегије реализују, одређени су носиоци и партнери за спровођење тих мера, као и рокови и средства за њихово спровођење.

Акциони план за период 2016–2017. године одштампан је уз ову стратегију и чини њен саставни део.

VI. ЗАВРШНИ ДЕО

Републички секретаријат за јавне политике извештава Владу о реализацији циљева стратегије и пратећег акционог плана. Извештавање о реализацији циљева Стратегије се врши на годишњем нивоу. Извештаји могу садржати и препоруке за ревизију стратегије.

Ову стратегију објавити у „Службеном гласнику Републике Србије”.

05 број 021-440/2016-1

У Београду, 23. јануара 2016. године

Влада

Председник,

Александар Вучић, с.р.

Акциони план за спровођење Стратегије регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама за период од 2016. до 2017. године

Прилог 1.

Преглед

докумената јавних политика у Републици Србији, по утврђеним областима јавних политика, према истраживањима и анализи Републичког секретаријата за јавне политике, спроведеним закључно са 1. децембром 2015. године

1) Правосуђе и правни систем. обухвата питања владавине права, и јачање правосуђа и правосудног система (организације, независности и ефикасности правосуђа и мрежа судова, затворског система и коришћење алтернативних санкција), осигуравајући основна људска и мањинска права, борбу против корупције у јавном сектору и привреди као и подршку заштити људских и мањинских права. Три стратегије немају утврђен рок примене, док остале трају краће од осам година. Иако је у свим стратегијама предвиђено доношење акционих планова, пет садржи исти, при чему је за две истекао рок примене. Ниједан документ нема финансијски план спровођења мера и активности, док су једино у Националној стратегији за борбу против корупције у Републици Србији од 2013. до 2018. циљеви квантификовани што омогућава праћење остварења резултата.

Графикон 1: Учешће важећих докумената у области правосуђе и правни систем са дефинисаним критеријумима

Табела 1: Правосуђе и правни систем –документи јавних политика

2) Унутрашња безбедност. Ова област покрива општу безбедност и сигурност, превенцију и одбрану од разних врста криминала, као и управљање и контролу граница, укључујући миграције и азил, заштиту од пожара, заштиту и спасавање у ванредним ситуацијама. Према броју донетих докумената јавних политика (десет) ово је једна од најбројнијих области. Међутим, само три стратегије имају важеће акционе планове. Ниједна стратегија нема квантификоване циљеве, док су једино у Стратегији за управљање границама идентификована потребна финансијска средства. У пет докумената није одређен рок важења.

Графикон 2:Учешће важећих докумената у области унутрашња безбедност са дефинисаним критеријумима

Табела 2: Унутрашња безбедност – важећи документи јавних политика

3) Национална безбедност. Ова област се односи на политику одбране и међународну сарадњу у области одбране и војне сарадње, планирање и припремање мобилизације уређивање и припремање територије Републике Србије за потребе одбране, истраживање, развој, производњу и промет наоружања и војне опреме, опремање и наоружавање Војске Србије и других снага одбране. Важеће су две стратегије: Стратегија одбране Републике Србије и Стратегија националне безбедности. Обе стратегије имају усвојене акционе планове за спровођење, али ни једна стратегија нема квантификоване циљеве ни процењена финансијска средства, неопходна за реализацију утврђених мера и активности.

Табела 3: Национална безбедност – важећи документи јавних политика

4) Јавна управа. Ова област односи се на делотворно управљање и ефикасан рад управе на свим административним нивоима, као и управљање информацијама, статистиком, људским ресурсима. У овој области су важеће четири стратегије, при чему се као кровни документ намеће Стратегија реформе јавне управе. Три стратегије имају усвојене акционе планове. Једино су у Стратегији реформе јавне управе (кроз Акциони план) и у Стратегији развоја електронске управе у Републици Србији за период од 2015. до 2018. детаљно постављени индикатори са базним и циљним вредностима на нивоу циљева и резултата, ради адекватног праћења успешности, и процењена потребна финансијска средства. Акционим планом за спровођење Програма Владе планирана је израда Стратегије функционалне расподеле надлежности у Републици Србији као и Стратегија развоја статистике у образовању и науци.

Графикон 3:Учешће важећих докумената у области јавна управа са дефинисаним критеријумима

Табела 4: Јавна управа – важећи документи јавних политика

5) Урбанизам, просторно планирање и грађевинарство покрива: организацију, уређење и коришћење простора Републике Србије; урбанизам; утврђивање услова за изградњу објеката; уређивање стамбених односа и стамбеног пословања; комуналну инфраструктуру и комуналне делатности, изузев производње, дистрибуције и снабдевања топлотном енергијом; инспекцијски надзор у области грађевинe и над објектима комуналне инфраструктуре. Једини важећи документ јавне политике, који има снагу кровног документа је Просторни план Републике Србије за период 2010–2020. године, који усваја Народна скупштина у форми закона. Овај документ садржи бројне квантитативне циљеве. За имплементацију Просторног плана урађен је Програм имплементације за период 2011–2015. године са потребним финансијским средствима за спровођење сваке активности.

6) Наука и технолошки развој. Ова област обухвата развој и унапређење система научно-истраживачке делатности; усавршавање кадрова за научно-истраживачки рад; подстицање техно-предузетништва; трансфера знања и технологија у привреди; развој и унапређење иновационог система у Републици Србији; развој система научно-технолошких информација и научно-технолошке инфраструктуре; истраживање у области нуклеарне енергије; сигурност нуклеарних објеката; производњу и привремено складиштење радиоактивних материјала, изузев у нуклеарним енергетским постројењима. Једини важећи документ јавне политике у овој области је Стратегија научног и технолошког развоја Републике Србије у периоду од 2010. до 2015. године. Овај стратешки документ садржи квантитативно постављене циљеве, финансијска средства и акциони план за спровођење. Према Акционом плану за спровођење Програма Владе у наредном периоду планирано је доношење Стратегије развоја науке од 2016. до 2020. године.

7) Конкурентност. Овом области обухваћена су питања која утичу на способност привреде да на најбољи начин искористи расположиве потенцијале (слободно кретање робе и капитала, политика конкуренције, регулисано право привредних друштава, заштита потрошача и безбедни производи, пружање услуга, висококвалитетна истраживања и развој, права интелектуалне својине, унапређења у области ИКТ, стране директне инвестиције, развој кластера и пословних мрежа, регионални развој).

Графикон 4: Учешће важећих докумената у области конкурентност са дефинисаним критеријумима

Табела 5: Конкурентност – важећи документи јавних политика

Једна је од бројнијих области јер обухвата 11 стратегија. Акционим планом за спровођење Програма Владе планирана је израда Стратегије развоја туризма и Стратегије регионалног развоја. Највећи број докумената покрива период до пет година, Стратегија и политика развоја индустрије je деценијски документ, док у три документа није прецизно назначен рок важења. Иако је у свим стратегијама предвиђено доношење акционих планова, углавном у року од шест месеци од усвајања стратегије, само су за реализацију пет докумената донети акциони планови.

8) Финансије и фискални систем. Ова област покрива широк спектар послова и активности који се односе на: републички буџет; утврђивање консолидованог биланса јавних прихода и јавних расхода; систем и политику пореза, такси, накнада и других јавних прихода; управљање расположивим средствима јавних финансија; јавни дуг и финансијску имовину; макроекономски и фискални оквир; спречавање прања новца; девизни систем и кредитне односе са иностранством, царински систем, кредитно-монетарни систем; банкарски систем; систем плаћања и платни промет; хартије од вредности и тржиште капитала; систем рачуноводства и ревизије. Овај сектор обухвата више стратешких докумената која су тренутно на снази, при чему Фискална стратегија представља најважнији документ јавних политика у области. Фискална стратегија представља средњорочни буџетски оквир и садржи макроекономске пројекције за наредне две године. У њој су садржани основни циљеви економске и фискалне политике. Стратегија развоја јавних набавки у Републици Србији од 2014. до 2018. и Национална стратегија против прања новца и финансирања тероризма имају акционе планове и потребна финансијска средства за њихово спровођење. Акционим планом за спровођење Програма Владе планирана је израда два документа јавних политика: Стратегија развоја интерне финансијске контроле у јавном сектору у Републици Србији за период 2015–2019. и Стратегија за сузбијање неправилности и превара у поступању са средствима Европске уније са пратећим акционим планом.

Национални програм економских реформи за период 2015–2017. године Влада је усвојила 12. марта 2015. године. Програм се усваја на годишњем нивоу. Нови Програм економских реформи (ЕРП) за период 2016–2018. године, који Министарство финансија припрема у сарадњи са Народном банком Србије и Републичким секретаријатом за јавне политике, као и другим надлежним националним и међународним институцијама (Европска комисија и ОЕЦД), биће усвојен у јануару 2016. године. Тај програм садржи, како средњорочни макроекономски и фискални оквир, тако и приоритетне секторске реформске мере, које доприносе конкурентности и расту, са прецизираним ефектима које ће имати на буџет.

Програм реформе управљања јавним финансијама 2016–2020. је Влада Републике Србије усвојила 28. новембра 2015. године. Програм има за циљ подршку фискалној и макроекономској стабилности, усмерава расподелу јавних ресурса на националне приоритете, подржава ефикасно пружање услуга и обезбеђује већу транспарентност и надзор над јавним средствима. Програм садржи акциони план са индикаторима, а његова имплементација има велики значај у процесу приступања ЕУ.

Табела 6: Финансије и фискални систем – важећи документи јавних политика

9) Енергетика, минералне сировине и рударство. Ова област обухвата енергетику – електрична и топлотна енергија, угаљ, нафта, гас и обновљиве изворе енергије, рационална употреба енергије и енергетска ефикасност, заштита животне средине у области енергетике; рударство; минералне сировине – израда биланса минералних сировина; геолошка истраживања, експлоатацију свих врста минералних сировина и геолошких ресурса; инспекцијски надзор у области рударства. Тренутно су на снази две стратегије са постављеним квантитативним циљевима и проценом финансијских средстава. Стратегија развоја енергетике нема акциони план, док је спровођење Стратегије управљања минералним ресурсима Републике Србије до 2030. предвиђено програмима, који још увек нису израђени.

Табела 7: Енергетика, минералне сировине и рударство – важећа документа јавних политика

10) Заштита животне средине и климатске промене односи се на заштиту и унапређење животне средине; спровођење Конвенције о учешћу јавности, доступности информација и праву на правну заштиту у области животне средине; заштиту природе; заштиту ваздуха; заштиту озонског омотача; климатске промене; прекогранично загађење ваздуха и воде; заштиту вода од загађивања; заштиту од великог хемијског удеса и учешће у реаговању у случају хемијских удеса; заштиту од буке и вибрација; заштиту од јонизујућег и нејонизујућег зрачења; управљање хемикалијама и биоцидним производима; управљање водама. Национални програм заштите животне средине 2010–2019. године покрива све аспекте политике животне средине и дефинише стратешке и специфичне циљеве у овoј области, има одређена финансијска средства, још увек није донет акциони план за његово спровођење. У четири стратегије није одређена година престанка важења. Квантитативно циљеви су постављени у четири документа.

Табела 8: Заштита животне средине и климатске промене – важећа докумената јавних политика

11) Саобраћај и комуникације. обухвата изградњу и уређење железничког, друмског, водног и ваздушног саобраћаја, унутрашњи и међународни превоз и интермодални транспорт; уређење и безбедност техничко-технолошког система саобраћаја; телекомуникације, односно електронске комуникације и поштански саобраћај; уређење и безбедност у области електронских комуникација и поштанског саобраћаја. Област обухвата седам докумената јавних политика, од чега четири стратегије имају важећи акциони план, док су акциони планови за Стратегију развоја информационог друштва и Стратегију развоја електронских комуникација истекли 2014. године и потребно је припремити нове за наредни период. Изузев Стратегије развоја електронских комуникација, остале имају квантификовано постављене циљеве. Финансијски план дефинисан је у само два документа јавних политика. У наредном периоду очекује се усвајање Плана развоја железничког, друмског, водног, ваздушног и интермодалног транспорта у Републици Србији од 2015. до 2020. године. Планом рада Владе за 2015. годину планирана је израда Стратегије развоја интелигентних транспортних система.

Графикон 5: Учешће важећих докумената области саобраћаја и комуникације са дефинисаним критеријумима

Табела 9: Саобраћај и комуникације – важећа докумената јавних политика

12) Тржиште рада. Ова област обухвата питања која покривају систем у области радних односа и права из рада у свим облицима рада изузев у државним органима и органима јединица локалне самоуправе и аутономне покрајине, јавним агенцијама и јавним службама; безбедност и здравље на раду. Ова област обухвата две стратегије, са важећим акционим плановима и квантитативним циљевима. Финансијска средства су планирана само у Националној стратегији запошљавања 2011–2020.

Табела 10: Тржиште рада – важећа докумената јавних политика

13) Социјална заштита. обухвата развој система социјалне заштите и социјалних услуга. У овој области су идентификована два документа јавних политика Стратегија социјалне заштите од 2005. до 2020. године, чије је спровођење у надлежности Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања и Стратегија социјалног становања, која је у надлежности Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре. Ниједана стратегија нема одређене квантитативне циљеве, док су потребна финансијска средства и акциони план израђени за Националну стратегију социјалног становања.

Табела 11: Социјална заштита – важећа докумената јавних политика

14) Спорт и омладина. Ова област обухвата унапређење друштвеног положаја младих и стварање услова за остваривање права и положаја младих у свим областима, као и унапређење и развој система, спорта и физичке културе. За остварење приоритета и циљева утврђених Националном стратегијом за младе донет је Акциони план за период 2015–2017, којим су прецизирани индикатори за праћење остварења циљева и активности са почетним и циљним вредностима, носиоци и учесници процеса реализације и одређена средства за реализацију. Детаљан план финансирања активности сачињен је за 2015. годину, а за трогодишњи период 2015–2017. године дата је пројекција трошкова.

С друге стране, Стратегија развоја спорта има дефинисане квантитативне циљеве али без планираних финансијских средстава.

Табела 12: Спорт и омладина – важећа докумената јавних политика

15) Здравство. Област здравства покрива питања која се односе на систем и организацију здравствене заштите; систем обавезног и других облика здравственог осигурања, садржај здравствене заштите, очување и унапређење здравља грађана и праћење здравственог стања и здравствених потреба становништва; здравствену инспекцију; производњу и промет лекова, медицинских и помоћних лековитих средстава; здравствену исправности животних намирница и предмета опште употребе у производњи и промету. У овoј области у примени је девет докумената јавних политика, од којих само три имају одређене квантитативне циљеве. Ниједна од важећих стратегија нема дефинисана финансијска средства за извођене планираних активности. Стратегија за стално унапређење квалитета здравствене заштите и безбедности пацијената једина нема урађена акциони план. Осим стратегије за превенцију и контролу хроничних незаразних болести, чији је рок важења до следеће године и Стратегије о спречавању злоупотребе дрога за период од 2014–2021. године, остале стратегије престају да важе у децембру 2015. године. Акционим планом за спровођење Програма Владе планирана је израда Стратегије за јавно здравље.

Графикон 6: Учешће важећих докумената у области здравство са дефинисаним критеријумима

Табела 13: Здравство – важећа докумената јавних политика

16) Образовање. Ова област обухвата унапређење и развој система образовања, едукацију у оквиру основног, средњег и високог образовања али и система образовања одраслих, стручно образовање и обуку. Тренутно су важећa два документа јавних политика, при чему у Стратегији образовања одраслих у Републици Србији није назначена година престанка ове стратегије. Стратегија развоја образовања у Републици Србији донета је 2012. и намеће се као кровни документ ове области, јер су обрађени сви видови образовања и обуке. Ова стратегија има наведене и квантитативне циљеве. Акционим планом за њено спровођење конкретизоване су појединачне активности дефинисане циљевима и приоритетима Стратегије, разрађени начини спровођења, рокови, кључни носиоци и извршиоци, процедуре извештавања и процене ефеката предвиђених стратешких мера, док су финансијска средства одређена само из буџета и то за 2015. годину. Дефинисани су показатељи напретка, али без одређених почетних и циљних вредности.

Табела 14: Образовање – важећа докумената јавних политика

17) Пољопривреда и рурални развој. Област пољопривреде и руралног развоја обухвата све аспекте пољопривредне производње, прераду и конкурентност, заштиту биља, безбедност хране, здравље и добробит животиња, развој шумарства и ловства и одржив рурални развој.

Табела 15: Пољопривреда и рурални развој – важећа докумената јавних политика

За решавање проблема у овој области израђена су три документа јавних политика, при чему се као кровни документ намеће Стратегија развоја пољопривреде и руралног развоја и једина je са дефинисаним квантитативним циљевима, и пројектованим буџетом. Недостатак ове стратегије је што још увек није урађен акциони план за њено спровођење. У наредном периоду очекује се усвајање Предлога Националног програма за пољопривреду, Предлога Националног програма руралног развоја и Предлога Стратегије развоја ловства. Акционим планом за спровођење Програма Владе планирана је израда новог Програма развоја шумарства Републике Србије и Стратегија за управљање споредним производима животињског порекла.

18) Људска права и грађанско друштво. Ова област обухвата обезбеђивање поштовања људских права које свако људско биће стиче чином свог рођења без обзира на пол, узраст, држављанство, верску или сексуалну опредељеност или друго лично својство, као и очување и јачање односа матичне државе и дијаспоре и матичне државе и Срба у региону. Од 12 важећих стратегија из ове области, само пет стратегија имају важећи акциони план; квантитативни циљеви су одређени само у две, док су планирана средства приказана у четири. Једино Национална стратегија за побољшање положаја жена и унапређивање родне равноправности 2009–2015. има исказане квантитативне циљеве, финансијска средства и акциони план. Према рочности, пет стратегија је са неодређеним роком трајања, четири престају да важе до краја 2015. године. Планирана је израда нове Стратегије за побољшање положаја особа са инвалидитетом 2016–2020.

Графикон 7: Учешће важећих докумената у области људска права и грађанско друштво са дефинисаним критеријумима

Табела 16:Људска права и грађанско друштво – важећа докумената јавних политика

19) Култура и информисање. обухвата развој и унапређење културе и уметничког стваралаштва, развој и унапређење књижевног, преводилачког, музичког и сценског стваралаштва, ликовних и примењених уметности и дизајна, филмског и стваралаштва у области других аудио-визуелних медија, заштиту непокретног, покретног и нематеријалног културног наслеђа, библиотечку, издавачку, кинематографску и музичко-сценску делатност, систем јавног информисања, информисање националних мањина, сарадњу у области заштите културне баштине, културног стваралаштва и информисања на језику и писму припадника српског народа у региону. У овој области је очигледан изостанак кровног документа. Једина стратегија која постоји је Стратегија развоја система јавног информисања у Републици Србији са роком важења до 2016. године. Стратегија има разрађен акциони план који предвиђа активности током целог рока важења стратегије. Квантитативни циљ предвиђа да ће Република Србија, ван територије Аутономне Покрајине Војводине, имати шест јавних регионалних радио и телевизијских сервиса, док финансијска средства за извођење активности нису предвиђена.

Прилог 2.

Начела добре регулаторне праксе, у складу са Резолуцијом Народне скупштине о законодавној политици

У складу са Резолуцијом Народне скупштине о законодавној политици, очекује од свих учесника у законодавном процесу да поштују следећа начела:

Начело јавности које подразумева јавно представљање полазних основа законског уређивања дате области, нарочито циљним групама на које се односи, те најаву, припрему и усвајање прописа у редовном законодавном поступку који омогућава квалитетно учешће јавности на коју се ти прописи примењују.

Начело неопходности које подразумева да:

(1) се пропис усваја само када је то неопходно, као резултат свеобухватне анализе свих регулаторних инструмената у области која је предмет регулације;

(2) пропис не може да садржи непотребне процедуре и административне трошкове;

(3) се на основу континуираног праћења примене прописа утврди потреба да се он стави ван снаге или измени и допуни.

Начело делотворности које подразумева да:

(1) се прописом решавају уочени проблеми;

(2) је пропис применљив;

(3) пропис јасно дефинише овлашћења надлежних државних и недржавних субјеката као носилаца јавних овлашћења;

(4) су субјекти на које се пропис односи у могућности да га поштују и по њему поступају.

Начело економичности које подразумева да:

(1) пропис на нивоу друштва има за последицу већу корист него трошкове;

(2) се циљеви остварују прописом уз најниже трошкове, узимајући у обзир алтернативе прописима и различите приступе и облике прописа;

(3) је друштвено оправдана дистрибуција (позитивних и негативних) последица на различите друштвене групе или да су предвиђене мере на основу којих се ублажава неравноправност распоређивања тих последица.

Начело сразмерности које подразумева да:

(1) су оптерећења која пропис намеће субјектима на које се односи сврсисходна и оправдана;

(2) се приликом израде прописа користи сврсисходан ниво анализе ефеката прописа.

Начело одговорности које подразумева да надлежни органи поступају сходно професионалном кодексу понашања када преузму политичку одговорност за ваљаност усвојених политика и остваривање постављених циљева, уз поштовање хијерархије норми, правног система и номотехнике.

Начело одређености које подразумева обавезу овлашћеног предлагача да припреми јасне и опште разумљиве одредбе којима се обезбеђују правна извесност, једнакост пред законом, те предупређују различита тумачења или имплементације у пракси.

Начело поједностављења које подразумева једноставне процедуре уз могућност коришћења савремених инструмената без непотребних оптерећења, кодификацију појединачних области и припрему пречишћених текстова, спречавање измена и допуна једног прописа другим, као и одлагање примене прописа који је већ ступио на снагу без оправданих разлога.

Начело приступачности захтева од надлежних органа да обезбеде упознавање јавности с новим прописима у разумним роковима за примену, који само изузетно могу бити краћи од општих рокова прописаних Уставом, те да обезбеде бесплатан приступ ажурираним и једноставним базама важећих прописа.