Преузето са www.pravno-informacioni-sistem.rs

 

Сентенца

(извод из одлуке)

 

... "Према ставу Уставног суда, директор Агенције, која је Законом опредељена као самосталан и независан државни орган, може имати овлашћење да донесе пропис на основу члана 56. став 5. Закона, само ради ближег уређења питања која су већ уређена законом, тј. ради извршавања закона. Другим речима, директор Агенције може бити овлашћен да ближе уреди поступак пружања помоћи лицима која Агенцији пријаве сумњу на корупцију, односно лицима која дају изјаве у поступку пред Агенцијом, само под условом да је тај поступак уређен законом.  Како је Уставни суд, у конкретном случају, утврдио да Закон о Агенцији за борбу против корупције уопште не садржи одредбе којима се уређује поступак пружања помоћи наведеним лицима пред овом агенцијом, то Суд оцењује да овлашћење дато директору Агенције, по својој суштини, излази изван надлежности овог органа да својим општим актом (прописом), ближе уреди поједина питања садржана у закону, већ заправо представља овлашћење за уређивање поступка пружања заштите лицима из члана 56. ст. 1. и 2. овог закона. С обзиром на изложено, Уставни суд је утврдио да одредба члана 56. став 5. Закона није сагласна са Уставом утврђеним начелом поделе власти из члана 4. став 2. Устава, те одредбама члана 97. тачка 2. и члана 99. став 1. тачка 7. Устава, којима је утврђена надлежност Републике Србије да уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима, односно надлежност Народне скупштине да доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије. Поред тога, Уставни суд указује да овлашћење за доношење прописа одређено одредбом члана 56. став 5. Закона није довољно јасно, правно прецизно и извесно, како би за субјект кога ова норма овлашћује, тј. директора Агенције било неспорно шта треба да уреди одговарајућим подзаконским прописом, због чега ова законска одредба по својој садржини и квалитету не задовољава захтеве владавине права, како то произлази и из праксе Уставног суда и Европског суда за људска права ... Уставни суд најпре констатује да Правилником нису само ближе уређена питања поступка који се води пред Агенцијом ради заштите лица која пријаве сумњу на корупцију, већ да су одредбама оспореног Правилника уређена и одређена питања материјалне природе која се односе на права и обавезе учесника у поступку заштите ... Уставни суд је констатовао да директор Агенције није могао донети тзв. 'ближи пропис' којим ће уредити поступак пружања заштите пред Агенцијом, како то стоји у члану 56. став 5. Закона, јер Закон не садржи одредбе којима је овај поступак уређен, што је предуслов за његово ближе уређивање. С тим у вези, Уставни суд истиче да је директор Агенције доносећи оспорени Правилник у суштини изворно уредио поступак пружања заштите наведеним лицима пред Агенцијом, чиме је прекорачио своје надлежности и уредио питања из надлежности законодавне власти ... На основу свега наведеног, Уставни суд је утврдио да оспорени Правилник о заштити лица које пријави сумњу на корупцију, који је донео директор Агенције, није у сагласности са Уставом ..."

 

 

 Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Катарина Манојловић Андрић, др Агнеш Картаг Одри, др Боса Ненадић, мр Милан Марковић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 23. октобра 2014. године, донео је

 

 

ОДЛУКУ

 

 

1. Утврђује се да одредба члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције („Службени гласник РС”, бр. 97/08, 53/10, 66/11 – УС, 67/13 – УС и 112/13 – аутентично тумачење) није у сагласности са Уставом.

2. Утврђује се да Правилник о заштити лица које пријави сумњу на корупцију („Службени гласник РС”, број 56/11) није у сагласности са Уставом.

 

Образложење

 

I

 

Поводом иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредбе члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције („Службени гласник РС”, бр. 98/08, 53/10, 66/11 – Одлука УС, 67/13 – Одлука УС и 112/13 – аутентично тумачење) и Правилника о заштити лица које пријави сумњу на корупцију („Службени гласник РС”, број 56/11), Уставни суд је, на седници одржаној 5. јуна 2014. године, донео Решење IУз-295/2013, којим је покренуо поступак за оцену уставности одредбе члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције („Службени гласник РС”, бр. 98/08, 53/10, 66/11 – УС, 67/13 – УС и 112/13 – аутентично тумачење). Доносећи наведено решење, Уставни суд је оценио да се као спорна могу поставити следећа уставноправна питања:

– шта је садржина овлашћења директора Агенције, које он има на основу оспорене одредбе члана 56. став 5. Закона – да ли да ближе уреди питања која су на општи начин регулисана оспореним Законом, а тичу се заштите узбуњивача или да уреди поступак пружања помоћи тим лицима, имајући у виду да питања која се односе на тај поступак нису регулисана овим законом, већ оспореним Правилником;

– да ли је овлашћење за доношење прописа одређено чланом 56. став 5. Закона довољно јасно, правно прецизно и извесно, како би за субјект кога ова норма овлашћује, тј. директора Агенције било неспорно шта треба да уреди одговарајућим подзаконским прописом, односно да ли је оспорена правна норма по својој садржини и квалитету таква да задовољава захтеве владавине права;

– да ли се подзаконским прописом може изворно уредити поступак пред државним органима, имајући у виду да из одредбе члана 97. тачка 2. Устава Републике Србије следи да је уређивање поступка пред судовима и другим државним органима materia legis, те да ли је оспорена одредба Закона у складу са начелом поделе власти из члана 4. став 2. Устава.

Након доношења наведеног решења, Уставни суд је, сагласно одредби члана 107. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – УС), ово решење доставио Народној скупштини на одговор 16. јуна 2014. године. Како Народна скупштина у остављеном року од 60 дана од дана достављања Решења, а ни након истека тог рока, није доставила одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак у овом уставносудском предмету.

 

II

 

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:

Закон о Агенцији за борбу против корупције донела је Народна скупштина, на седници одржаној 23. октобра 2008. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије”, број 97 од 27. октобра 2008. године, ступио је на снагу 4. новембра 2008. године, а његова примена је отпочела 1. јануара 2010. године. Овим законом уређују се оснивање, правни положај, надлежност, организација и начин рада Агенције за борбу против корупције (у даљем тексту: Агенција), правила у вези са спречавањем сукоба интереса при вршењу јавних функција и пријављивањем имовине лица која врше јавне функције, поступак и одлучивање у случају повреде овог закона, увођење планова интегритета, као и друга питања од значаја за рад Агенције (члан 1.). Сагласно наведеном предмету уређења овог закона, питања која се односе на поступање и одлучивање Агенције у случају повреде закона (покретање поступка, мере које се могу изрећи функционерима, одлуке органа Агенције, јавно објављивање одлуке о мерама, обавеза повраћаја имовинске користи, заштита подносиоца пријаве и других лица у поступку и обавештавање надлежних органа о повредама закона) уређена су одредбама чл. 50. до 57. Закона. Одредбама члана 56. Закона, којима је регулисана заштита подносилаца пријаве и других лица у поступку, прописано је: да лице на основу чије пријаве је покренут поступак, односно друго лице које даје изјаву у поступку из члана 50. овог закона, не може због тога да сноси штетне последице (став 1.); да државни службеник, односно запослени у органима Републике Србије, аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и органима јавних предузећа, установа и других организација чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, односно органима привредних друштава чији је оснивач, односно члан Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, који у доброј намери Агенцији поднесе пријаву ако оправдано верује да постоји корупција у органу у коме ради, не може због тога да трпи штетне последице (став 2.); да у циљу заштите лица из ст. 1. и 2. овог члана Агенција му пружа неопходну помоћ, у складу са законом (став 3.); да Агенција штити анонимност лица из ст. 1. и 2. овог члана. (став 4.). Оспореном одредбом става 5. овог члана Закона прописано је да ближи пропис којим се уређује поступак пружања помоћи лицу из ст. 1. и 2. овог члана доноси директор.

Поред наведених одредаба Закона о Агенцији за борбу против корупције, од значаја за разматрање овог уставносудског предмета су и одредбе Закона којима је утврђен положај Агенције, одређена њена надлежност и послови које обавља директор Агенције, а којима је прописано: да је Агенција самосталан и независан државни орган (члан 3. став 1.); да Агенција покреће поступак и изриче мере због повреде овог закона, да поступа по пријавама државних службеника, односно запослених у органима Републике Србије, аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и органима јавних предузећа, установа и других организација чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, односно органима привредних друштава чији је оснивач, односно члан Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе и запослених у државним органима и организацијама (члан 5. ал. 2. и 18.); да су органи Агенције Одбор и директор (члан 6.); да директор представља Агенцију, руководи радом, организује и обезбеђује законито и ефикасно обављање послова Агенције, доноси одлуке о повреди овог закона и изриче мере, даје мишљења и упутства за спровођење овог закона, припрема годишњи извештај о раду Агенције, израђује предлог буџетских средстава за рад Агенције, доноси опште и појединачне акте, одлучује о правима, обавезама и одговорностима запослених у Агенцији, спроводи одлуке Одбора Агенције и врши друге послове одређене законом (члан 15.).

 

III

 

За оцену уставности оспорене одредбе члана 56. став 5. Закона, према оцени Уставног суда, од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима, да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак јединствен и да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску власт (члан 4. ст. 1. и 2.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, поступак пред судовима и другим државним органима и одговорност и санкције за повреду закона, других прописа и општих аката (члан 97. став 1. тачка 2.); да Народна скупштина доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије (члан 99. став 1. тачка 7.); да се јавна овлашћења могу законом поверити и посебним органима преко којих се остварује регулаторна функција у појединим областима или делатностима (члан 137. став 3.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).

Ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања у овом предмету, Уставни суд је имао у виду и поједине одредбе следећих закона:

Законом о јавним агенцијама („Службени гласник РС”, бр. 18/05 и 81/05) прописано је: да је јавна агенција организација која се оснива за развојне, стручне или регулаторне послове од општег интереса, да се посебним законом могу, сходно сврси јавне агенције, поједина питања положаја јавне агенције уредити друкчије него овим законом (члан 1.); да се јавној агенцији могу посебним законом, као јавно овлашћење, поверити следећи послови државне управе – доношење прописа за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и Владе, решавање у првом степену у управним стварима, издавање јавних исправа и вођење евиденција (члан 3.); да органи јавне агенције јесу управни одбор и директор, да се посебним законом може одредити да јавна агенција има још неке органе, сасвим друге органе или да управни одбор и директор имају друкчији делокруг од делокруга одређеног овим законом (члан 13.); да се регулаторни послови јавне агенције састоје у доношењу прописа за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и Владе, да прописи јавне агенције морају по природи и називу да одговарају прописима које доносе органи државне управе, да прописе доноси управни одбор јавне агенције и објављује их у „Службеном гласнику Републике Србије” (члан 37.).

Законом о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14) је прописано: да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе (члан 15. став 2.); да при вршењу поверених послова државне управе имаоци јавних овлашћења имају иста права и дужности као органи државне управе (члан 51. став 1.); да када је имаоцима јавних овлашћења поверено доношење прописа, они по природи и називу морају да одговарају прописима које доносе органи државне управе (члан 53. став 1.).

 

IV

 

Агенција за борбу против корупције је основана Законом и одређена као самосталан и независан државни орган, у оквиру чије надлежности је и покретање поступка и изрицање мера због повреда оспореног Закона. Поступање и одлучивање Агенције у случају повреде закона уређено је одредбама чл. 50. до 57. Закона. Одредбама члана 50. ст. 1. и 2. Закона одређени су субјекти који могу покренути овај поступак. Најпре, то је Агенција, која поступак покреће и води по службеној дужности, затим поступак се покреће на захтев функционера и његовог непосредно претпостављеног, док се може покренути и на основу пријаве правног или физичког лица. Управо ова трећа категорија лица на основу чијих пријава се покрећу поступци у случају повреде Закона јесу предмет заштите, који је по први пут уведен у наш правни систем, на основу одредаба члана 56. Закона. Наиме, ова лица, која се називају и узбуњивачима, јесу лица која у доброј намери подносе пријаву Агенцији, ако оправдано верују да постоји корупција у органу у коме раде и стога својим поступањем представљају један нови и значајан сегмент у борби против корупције. Имајући у виду да се ова лица могу изложити ризику зато што у доброј намери подносе пријаву Агенцији када оправдано верују да постоји корупција у органу у коме раде, Законом је предвиђена њихова заштита, и то с циљем да ова лица не могу да трпе штетне последице због подношења пријаве о постојању корупције. Иста врста и исти степен заштите Законом је предвиђен и за лица која у поступку пред Агенцијом у коме се одлучује о постојању повреде оспореног Закона дају изјаве које су од значаја за доношење одлуке Агенције.

Одредбом члана 56. став 2. Закона таксативно су наведена лица којима се обезбеђује заштита на основу овог закона, а то су државни службеници, односно запослени у органима Републике Србије, аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и органима јавних предузећа, установа и других организација чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, односно органима привредних друштава чији је оснивач, односно члан Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе. Наведена лица у побројаним органима и организацијама не могу да трпе штетне последице због подношења пријаве о постојању корупције, под следећим условима: 1) најпре, корупција коју лице пријављује може да буде везана само за онај орган у коме узбуњивач ради; 2) пријава мора бити поднета у доброј намери, што значи да „узбуњивање” не сме бити злоупотребљено и 3) узбуњивач мора оправдано да верује да корупција постоји у органу у коме ради. У циљу заштите ових лица, одредбама члана 56. ст. 3. и 4. Закона је прописано да Агенција штити анонимност ових лица, као и да им пружа неопходну помоћ, у складу са законом, при чему Уставни суд истиче да системски закон о пружању заштите узбуњивача још увек није донет, али да је Влада утврдила предлог овог закона и доставила га Народној скупштини на разматрање 3. октобра 2014. године.

Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да су одредбама члана 56. ст. 1. до 4. Закона уређена питања која се односе на субјекте заштите, услове под којима се одређеним лицима пружа заштита пред Агенцијом, њихова права која се штите и обавезе Агенције у спровођењу заштите ових лица. Из наведеног следи да поступак пружања заштите овим лицима није уређен чланом 56. Закона, којим је регулисана заштита подносилаца пријаве и других лица, али ни другим одредбама Закона.

 

V

 

Иако питања која се односе на поступак пружања заштите наведених лица нису регулисана Законом о Агенцији за борбу против корупције, оспореном одредбом члана 56. став 5. Закона је прописано да ближи пропис којим се уређује поступак пружања помоћи доноси директор Агенције.

Поводом наведеног, Уставни суд најпре указује да овлашћење дато законом директору Агенције да поједина питања уређена законом ближе уреди својим подзаконским актом само по себи уставноправно није спорно. Ово из разлога што и Агенција за борбу против корупције, сагласно одредби члана 137. став 3. Устава, у остваривању регулаторне функције, може доносити прописе за извршавање закона, под условима и на начин прописан законом, као и да је, сагласно члану 15. Закона, директор Агенције надлежан за доношење општих аката, који по својој природи, називу и садржини треба да одговарају прописима који се доносе у извршавању закона. Из наведених системских решења произлази да је директор Агенције, овлашћен за доношење прописа, али само у границама надлежности Агенције, односно да директор Агенције може да доноси прописе за извршавање закона, када је за то изричито овлашћен законом, као и да ти прописи морају бити у сагласности са законом. Овакав положај доносиоца подзаконских прописа произлази из уставног начела поделе власти из члана 4. став 2. и члана 195. став 1. Устава, којим је утврђено да сви подзаконски општи акти Републике Србије, морају бити сагласни закону. Поред наведеног, Уставни суд указује да је Народна скупштина, у складу са одредбама члана 98. и члана 99. став 1. тачка 7. Устава, као носилац законодавне власти, једина овлашћена да доноси законе из надлежности Републике Србије. Како је одредбом члана 97. тачка 2. Устава утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, поступак пред судовима и другим државним органима, то значи да је уређивање поступка пред наведеним органима materia legis, односно да је предмет законског уређивања, те да не може бити предмет уређења акта ниже правне снаге од закона. Стога, према ставу Уставног суда, директор Агенције, која је Законом опредељена као самосталан и независан државни орган, може имати овлашћење да донесе пропис на основу члана 56. став 5. Закона, само ради ближег уређења питања која су већ уређена законом, тј. ради извршавања закона. Другим речима, директор Агенције може бити овлашћен да ближе уреди поступак пружања помоћи лицима која Агенцији пријаве сумњу на корупцију, односно лицима која дају изјаве у поступку пред Агенцијом, само под условом да је тај поступак уређен законом.

Како је Уставни суд, у конкретном случају, утврдио да Закон о Агенцији за борбу против корупције уопште не садржи одредбе којима се уређује поступак пружања помоћи наведеним лицима пред овом агенцијом, то Суд оцењује да овлашћење дато директору Агенције, по својој суштини, излази изван надлежности овог органа да својим општим актом (прописом), ближе уреди поједина питања садржана у закону, већ заправо представља овлашћење за уређивање поступка пружања заштите лицима из члана 56. ст. 1. и 2. овог закона. С обзиром на изложено, Уставни суд је утврдио да одредба члана 56. став 5. Закона није сагласна са Уставом утврђеним начелом поделе власти из члана 4. став 2. Устава, те одредбама члана 97. тачка 2. и члана 99. став 1. тачка 7. Устава, којима је утврђена надлежност Републике Србије да уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима, односно надлежност Народне скупштине да доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије.

Поред тога, Уставни суд указује да овлашћење за доношење прописа одређено одредбом члана 56. став 5. Закона није довољно јасно, правно прецизно и извесно, како би за субјект кога ова норма овлашћује, тј. директора Агенције било неспорно шта треба да уреди одговарајућим подзаконским прописом, због чега ова законска одредба по својој садржини и квалитету не задовољава захтеве владавине права, како то произлази и из праксе Уставног суда и Европског суда за људска права. Наиме, Уставни суд још једном подсећа на став који је изнео у више својих одлука (нпр. IУз-27/2009, IУз-107/2011, IУз-299/2011, IУз-920/2012 и др.) поводом квалитета законских норми, а полазећи од става Европског суда за људска права израженог поводом одређивања „аутономног појма закона”, који гласи: „да би се један општи акт сматрао законом, не само формално, него и у садржинском смислу тај закон, односно његове норме морају бити у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве, тако да субјекти на које се закон односи могу ускладити своје понашање са законом”, како не би због непрецизних, али и недостатних норми били ускраћени у остваривању својих зајемчених права или правних интереса. Уставни суд такође указује да Европски суд за људска права није утврдио само аутономни појам закона у смислу Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, већ је у појединим својим одлукама указао и на одређена својства која морају карактерисати законе и друге опште акте земље потписнице Европске конвенције. Наиме, Европски суд за људска права је мишљења да се израз „закон” не односи на пуко постојање закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права, а његове норме у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве (вид. предмет „Silver and Others v. The United Kingdom”, представке бр. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, пресуда од 25. марта 1983. године; предмет „Sunday Times v. The United Kingdom”, представка број 6538/74, пресуда од 26. априла 1979. године; предмет „Hasan and Chaush v. Bulgaria”, представка број 30985/96, пресуда од 26. октобра 2000. године).

Полазећи од наведених ставова, Уставни суд оцењује да су оспореном одредбом члана 56. став 5. Закона управо доведени у питање наведени стандарди који морају бити поштовани зарад обезбеђења уставног начела владавине права, односно принципа правне сигурности и повиновања власти Уставу и закону, утврђеног чланом 3. став 2. Устава.

На основу свега наведеног, Уставни суд је утврдио да одредба члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције није у сагласности са Уставом, како је одлучено у тачки 1. изреке.

 

VI

 

Поводом иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и законитости Правилника о заштити лица које пријави сумњу на корупцију („Службени гласник РС”, број 56/11), Уставни суд је у свом Решењу IУз-295/2013 од 5. јуна 2014. године констатовао да је најпре неопходно извршити оцену уставности оспореног члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције, на основу кога је директор Агенције донео оспорени Правилник, јер је ово претходно питање од чијег решење непосредно зависи оцена уставности и законитости оспореног Правилника.

Како је Уставни суд утврдио да одредба члана 56. став 5. наведеног закона није у сагласности са Уставом, то је Суд спровео и поступак за оцену уставности и законитости оспореног Правилника.

У погледу оспоравања наведеног Правилника, у иницијативи се наводи да је директор Агенције на основу овог акта овлашћен да самостално утврђује које ће се лице прогласити узбуњивачем, а које не, и то без икаквих критеријума, што је према схватању иницијатора у супротности са основним уставним начелима владавине права и поделе власти из чл. 3. и 4. Устава, јер питања која се решавају овим правилником могу бити само утврђена Уставом или прописана законом, а не и подзаконским актом. Подносилац иницијативе сматра да је ово овлашћење директора Агенције у супротности и са начелом забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 3. Устава, јер се одредбама оспореног Правилника радници запослени код истог послодавца доводе у неравноправан положај. Наиме, према одредби члана 11. овог правилника, ако Агенција утврди да је пријава сумње на корупцију без основа, о томе обавештава узбуњивача, а не регулише питање његовог статуса, односно запослено лице које добије статус узбуњивача је радноправно заштићено, што подразумева заштиту и у случају повреде радне обавезе по уговору о раду и Закону о раду, тако да се применом овог правилника, према схватању иницијатора, искључује примена наведеног закона.

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је, на основу одредаба чл. 33. и 34. Закона о Уставном суду, доставио директору Агенције за борбу против корупције иницијативу на одговор 30. октобра 2013. године. Директор Агенције доставио је свој одговор Уставном суду 28. новембра 2013. године.

У одговору се, поред осталог, наводи да је директор Агенције, поступајући у складу са овлашћењем из члана 56. став 5. Закона, донео оспорени Правилник којим се ближе уређује поступање Агенције у пружању заштите лицу које пријави сумњу на корупцију у органу у коме ради, укључујући и начин стицања статуса узбуњивача, начин губитка статуса узбуњивача, те начин пружања заштите од одмазде и заштите анонимности. У одговору се даље наводи да директор Агенције не утврђује самостално које ће лице прогласити узбуњивачем без икаквих критеријума, јер су управо одредбом члана 56. став 2. Закона прописана три критеријума, на основу којих директор Агенције, према околностима сваког појединачног случаја, у поступку прописаном Правилником, процењује да ли подносилац захтева испуњава услове за стицање статуса узбуњивача и пружање заштите, као и да свако лице које испуни ове услове може у поступку прописаном оспореним Правилником, стећи статус узбуњивача и добити одговарајућу заштиту без икакве дискриминације по било ком основу. Међутим, Агенција не може пружити заштиту свим лицима независно од њиховог радноправног статуса, с обзиром на то да може пружити заштиту само у поступцима који се воде пред Агенцијом, у складу са њеним надлежностима, прописаним чланом 5. Закона.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:

Директор Агенције за борбу против корупције је 26. јула 2011. године донео оспорени Правилник, на основу члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције, којим је прописано да ближи пропис којим се уређује поступак пружања помоћи лицу из ст. 1. и 2. овог члана доноси директор. Правилник је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије”, број 56/11 и ступио је на снагу 6. августа 2011. године. Предмет уређења овог правилника је поступање Агенције у пружању заштите лицу које пријави сумњу на корупцију у органу у коме ради. Оспореним Правилником уређена су следећа питања: услови за пружање заштите (члан 3.); начин подношења захтева за заштиту и садржина обрасца на коме се захтев подноси (чл. 4. и 5.); поступање Агенције по захтеву (чл. 6. и 7.); заштита од одмазде и обустава заштите (чл. 8. до 12.); одговорност руководиоца за одмазду (чл. 13. до 15.); извештавање Агенције о случајевима корупције и одмазде (чл. 16. и 17.) и заштита анонимности узбуњивача (чл. 18. и 19.).

Полазећи од одредаба Устава и закона који су наведени у Делу II и III овог образложења, а који су од значаја и за оцену уставности и законитости оспореног Правилника, Уставни суд најпре констатује да Правилником нису само ближе уређена питања поступка који се води пред Агенцијом ради заштите лица која пријаве сумњу на корупцију, већ да су одредбама оспореног Правилника уређена и одређена питања материјалне природе која се односе на права и обавезе учесника у поступку заштите. Тако су нпр. одредбама члана 3. Правилника прописани услови за пружање заштите, одредбама чл. 13. до 15. прописана је врста мере, као и услови за њено спровођење према органу јавне власти у случају одговорности руководиоца за одмазду, а одредбама чл. 18. и 19. прописана је заштита анонимности узбуњивача и мере којима се она обезбеђује. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да су оспореним Правилником уређена и питања која превазилазе предмет уређења овог подзаконског акта, односно питања која, сагласно члану 97. тачка 2. и члану 99. став 1. тачка 7. Устава, по својој правној природи могу бити предмет уређивања само закона. У погледу одредаба оспореног Правилника које се односе на поступак пружања заштите лицима која пријаве сумњу на корупцију у органу у коме раде, Уставни суд је констатовао да директор Агенције није могао донети тзв. „ближи пропис” којим ће уредити поступак пружања заштите пред Агенцијом, како то стоји у члану 56. став 5. Закона, јер Закон не садржи одредбе којима је овај поступак уређен, што је предуслов за његово ближе уређивање. С тим у вези, Уставни суд истиче да је директор Агенције доносећи оспорени Правилник у суштини изворно уредио поступак пружања заштите наведеним лицима пред Агенцијом, чиме је прекорачио своје надлежности и уредио питања из надлежности законодавне власти.

Сагласно изнетом, Уставни суд је оценио да оспорени Правилник није у сагласности са Уставом утврђеним начелом поделе власти из члана 4. став 2. Устава и одредбама члана 97. тачка 2. и члана 99. став 1. тачка 7. Устава, којима је утврђена надлежност Републике Србије да уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима, односно надлежност Народне скупштине да доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије.

Како је Уставни суд утврдио да одредба члана 56. став 5. Закона, која представља правни основ за доношење оспореног Правилника, није у сагласности са Уставом, те да и оспорени Правилник, с обзиром на свој предмет и садржину није у сагласности са Уставом, то је Суд констатовао да је из наведених разлога беспредметно да се врши и оцена законитости таквог акта.

На основу свега наведеног, Уставни суд је утврдио да оспорени Правилник о заштити лица које пријави сумњу на корупцију, који је донео директор Агенције, није у сагласности са Уставом, како је одлучено у тачки 2. изреке.

 

VII

 

Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 56. став 5. Закона о Агенцији за борбу против корупције и Правилник о заштити лица које пријави сумњу на корупцију, који су наведени у изреци, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије”.

 

Број IУз-295/2013

Председник Уставног суда,

Весна Илић Прелић, с.р.