Сентенца

(извод из одлуке)

   

"На основу резултата целокупног поступка спроведеног пред Уставним судом утврђено је да се оспореном одредбом члана 38а Закона о порезима на имовину којом је прописано да се упис права на непокретности у земљишним, катастарским и другим јавним књигама не може вршити без доказа о плаћеном порезу на пренос апсолутних права, односно плаћеном порезу на наслеђе и поклон прописује, мимо услова прописаних Законом о основама својинскоправних односа, додатни услов за стицање права својине на непокретности и на тај начин ограничава Уставом зајемчено право на имовину утврђено одредбама члана 58. Устава... Иако је намера законодавца за конципирање оспорене одредбе Закона била да се осигура и обезбеди ефикасна наплата пореза, што је легитиман циљ законодавца, Уставни суд налази да право својине гарантовано Уставом не може да буде ограничено из разлога испуњавања тзв. „фискалних формалности према држави”... Приликом мериторног одлучивања у овој правној ствари, Уставни суд је имао у виду и уставно начело јединства правног поретка утврђеног одредбама члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава, с обзиром на то да су утврђивање и наплата пореза на имовину, на целовит начин, регулисани потпуно одвојено предметним Законом о порезима на имовину, сагласно овлашћењу из члана 97. тачка 6. Устава, према коме Република Србија уређује и обезбеђује порески систем, док су услови за стицање права својине и остала правила о преносу права својине на непокретностима уређени, на системски начин, одговарајућим законом којим се уређују својински односи, сагласно овлашћењу из члана 97. тачка 7. Устава. У вези са изнетим, Уставни суд налази да уставно начело јединства правног поретка подразумева међусобну усклађеност свих правних прописа у оквиру правног система Републике Србије, што начелно искључује могућност да се законом којим се уређује једна правна област могу мењати, односно допуњавати поједина законска решења садржана у закону којим се уређује друга правна област."

   

 

Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 19. априла 2012. године, донео је

 

 

ОДЛУКУ

 

 

Утврђује се да одредба члана 38а Закона о порезима на имовину („Службени гласник РС”, бр. 26/01, 45/02, 80/02 и 135/04) није у сагласности с Уставом.

 

Образложење

 

Уставном суду поднети су предлог и више иницијатива за оцену уставности одредбе члана 38а Закона о порезима на имовину („Службени гласник РС”, бр. 26/01, 45/02, 80/02 и 135/04), која је уведена у основни текст Закона о порезима на имовину са претходним изменама и допунама, чланом 28. Закона о изменама и допунама Закона о порезима на имовину („Службени гласник РС”, број 135/04).

Предлогом Адвокатске коморе Војводине оспоравају се уставност и сагласност са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима одредбе члана 38а Закона о порезима на имовину („Службени гласник РС”, бр. 26/01, 45/02, 80/02 и 135/04), којом је прописано да се упис права на непокретности у земљишним, катастарским и другим јавним књигама не може вршити без доказа о плаћеном порезу на пренос апсолутних права, односно о плаћеном порезу на наслеђе и поклон. Уставност ове законске одредбе доводи се у питање са становишта одредаба чл. 58, 59, 86. и 91. Устава Републике Србије из којих, по наводима предлагача, проистиче да су јасно разграничени право на имовину, право својине и право на наслеђе од обавезе плаћања пореза, те да се право стицања својине, односно право наслеђивања ни на који начин не може условљавати плаћањем пореза. У том смислу, предлагач истиче да се својина и наслеђе стичу независно од испуњености обавезе плаћања пореза, а наводи и да је одредбама Закона о основама својинскоправних односа („Службени гласник РС”, бр. 6/80 и 36/90 и („Службени гласник РС”, број 29/06) прописан начин стицања права својине на непокретностима, тако што је чланом 33. тог закона предвиђено да се на основу правног посла право својине на непокретности стиче уписом у јавну књигу или на други одговарајући начин одређен законом. Према наводима предлагача, законодавац није Уставом овлашћен да посебним законом којим се уређује област пореза, прописује плаћање пореза као додатан услов за стицање права својине, односно за упис права својине у земљишним и катастарским књигама, будући да то није учинио општим Законом о основама својинскоправних односа, нити Законом о облигационим односима, као ни посебним Законом о промету непокретности. Поред тога, предлагач истиче да такав услов не прописује ни Закон о наслеђивању, као ни Закон о државном премеру и катастру. У прилог свог мишљења наводи да су Законом о пореском поступку и пореској администрацији већ предвиђени инструменти принудне наплате неплаћеног пореза (тј. заплена и продаја имовине пореског обвезника), а предвиђене су и кривичноправне и прекршајне санкције. Из овог разлога, предлагач сматра да није потребно, нити је у складу са Уставом да се, поред предвиђених пореских инструмената наплате неплаћеног пореза, оспореном одредбом Закона уводи као додатни услов за упис права својине у јавним књигама – претходно плаћање пореза.

Поднетим иницијативама се оспорава уставност одредбе члана 38а Закона о порезима на имовину у односу на одредбе чл. 58. и 59. Устава, а од Уставног суда се тражи и оцена сагласности наведене одредбе Закона са Законом о основама својинскоправних односа. Подносиоци иницијатива, између осталог, наводе да се оспореном одредбом Закона о порезима на имовину директно ускраћује стицање права својине на непокретности, јер се упис у јавне евиденције непокретности условљава доказом о плаћеном порезу. Из одредбе члана 58. став 4. Устава, по мишљењу иницијатора, произлази да се имовина може ограничити, односно одузети само у циљу наплате пореза, док у фази утврђивања пореске обавезе Устав не предвиђа могућност одузимања или ограничења имовине. Стога сматрају да је неуставно да се стицање својине унапред (тј. и пре утврђивања пореске обавезе) условљава на начин како је то учињено оспореном одредбом Закона. Такође истичу да је оспорена одредба Закона несагласна и одредби члана 59. став 1. Устава којом се јемчи право наслеђивања, у складу са законом, као и одредби члана 59. став 2. Устава којом је предвиђено да право наслеђивања не може бити искључено или ограничено због неиспуњавања јавних обавеза.

Иницијативом једног од подносилаца оспорава се уставност одредбе члана 38а Закона о порезима на имовину истицањем да је та одредба несагласна одредбама члана 58. ст. 1. и 4. Устава које се односе на својину, односно имовину стечену на основу закона. Наиме, полазећи од тога да се наведене одредбе Устава односе само на постојећу (тј. стечену) имовину, иницијатор сматра да се оспореном законском одредбом не могу прописивати ограничења у стицању имовине. Поред тога, иницијатор истиче да је Законом о основама својинскоправних односа прописано да се стицање, заштита и престанак права својине уређују законом и да се право својине може одузети или ограничити само у складу са Уставом и законом, те да се стиче по самом закону, на основу правног посла и наслеђивањем као и одлуком државног органа, на начин и под условима одређеним законом. Такође, наводи да је овим законом предвиђено да се на основу правног посла право својине на непокретности стиче уписом у јавну књигу или на други одговарајући начин одређен законом, а да право својине које одређено лице има на ствари престаје кад друго лице стекне право својине на ту ствар. Имајући у виду наведено, иницијатор наводи да је законодавац, уређујући област стицања права својине на непокретностима, прописао само два услова, и то: 1) правни посао – као основ стицања и 2) упис права својине у јавну књигу или други одговарајући начин одређен законом – као начин стицања права. То значи, по мишљењу иницијатора, да се право својине на непокретности стиче у тренутку одговарајућег уписа права које је правним послом пренето са ранијег на новог власника непокретности, те се оспореном одредбом Закона ограничава Уставом загарантовано право својине, односно право власника да ствар држи, користи и њоме располаже, у складу са законом, јер је упис права својине у земљишне, катастарске и друге јавне књиге, односно стицање права својине условљено извршавањем прописане обавезе плаћања пореза. Овом иницијативом је од Уставног суда затражена и оцена међусобне сагласности оспорене одредбе Закона о порезима на имовину са Законом о основама својинскоправних односа.

Иницијативом која је поднета Уставном суду 29. августа 2011. године истиче се да је одредба идентичне садржине као и оспорена одредба члана 38а Закона била инкорпорисана у раније важећу одредбу члана 38. истог закона и да је бивши Савезни уставни суд својом Одлуком IУ број 176/98 од 26. јуна 2002. године утврдио да она није у сагласности са Уставом Савезне Републике Југославије и Законом о основама својинскоправних односа, али да је, и поред тога, одредба исте садржине поново уграђена у оспорени члан 38а Закона о порезима на имовину. Према наводима овог иницијатора, Закон о порезима на имовину регулише материју опорезивања, а одредбом члана 38а Закона задире се у материју која је у потпуности регулисана Законом о основама својинскоправних односа. Наводећи разлоге оспоравања уставности наведене законске одредбе, који су у суштини истоветни као и код осталих иницијатора, овај иницијатор истиче да је оспорена одредба у супротности и са одредбом члана 58. став 2. Устава којом је прописано да се право својине може одузети и ограничити само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, те да ова уставна одредба не може бити основ за забрану уписа права својине у земљишне и друге јавне књиге без претходно плаћеног пореза на пренос апсолутних права или пореза на наслеђе и поклон. Поред тога, исти иницијатор сматра да је оспорена одредба Закона противна и одредби члана 86. став 1. Устава, према којој су сви облици својине равноправни, јер „док држава и јединице локалне самоуправе могу бити уписане у земљишне књиге као власници непокретности на основу неког правног посла, физичка лица то не могу без доказа о плаћеном порезу”, а што није услов за стицање права својине на непокретности на основу правног посла, сагласно члану 33. Закона о основама својинскоправних односа.

 

II

 

У одговору Народне скупштине, који је, на захтев Уставног суда, достављен Суду 5. децембра 2010. године, наводи се да нема формалног ни суштинског основа да се доводи у питање уставност одредбе члана 38а Закона о порезима на имовину. Истиче се да доказ о плаћеном порезу представља само једну од правних чињеница потребних за упис права својине у јавним књигама и да то произлази из језичког значења оспорене одредбе. Ово из разлога јер се оспореном одредбом „уређује да се упис права врши уз прописани доказ, а не да се прописује ограничење права својине“, чиме се не доводи у питање само право на упис (када су за то испуњени прописани услови), нити право на наслеђивање, јер се не мењају и не ограничавају овлашћења која из права својине произлазе, нити се доводи у питање мирна државина непокретности. Доносилац акта сматра да лице које је позвано на наслеђе оспореном одредбом Закона није ни у чему ограничено у погледу права на наслеђе, као и да лице које има правни основ за стицање права својине овом одредбом није ни у чему ограничено у погледу стицања права и вршења власти на непокретној ствари, јер може да врши сва овлашћења која из права својине произлазе (да је држи, употребљава, прибира плодове, мења њену суштину, штити државину од сметања, као и да њоме располаже). Стога износи мишљење да се не може доводити у питање сагласност ове законске одредбе с одредбом члана 58. став 1. Устава којом се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, нити са одредбом члана 59. Устава којом се јемчи право наслеђивања у складу са законом. Будући да одредба члана 58. став 4. Устава дозвољава одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, тим пре је могуће да се у истом циљу, као формални услов за упис права својине на непокретности у јавне књиге, захтева и доказ о плаћеном порезу. Такође, у одговору се истиче да, и поред тога што се права на непокретности стичу правним послом, основано се може довести у питање „оправданост става да не постоји право својине на непокретности у случају када није извршен упис у јавну књигу, али постоји ваљан правни посао о стицању својине (оверени уговор о куповини и продаји и сл.), као и предаја ствари у државину стицаоца”. Народна скупштина наводи да би се, у вези са тим, могло отворити и питање „могућности стицања права својине на подручјима на којима не постоје јавне књиге у које се право својине уписује, као и у случајевима у којима нису испуњене прописане техничке претпоставке за упис (нпр. зграда није снимљена, није сачињен план посебних делова зграде и сл.). Другим речима, могло би се поставити питање да „ако се власницима непокретности не сматрају лица која поседују ваљан правни основ за стицање непокретности и која имају државину на њима, која су лица власници тих непокретности?”. Из наведених разлога, оспореном одредбом члана 38а Закона не ограничава се стицање права својине наслеђем, односно правним послом, већ се уређује један од услова за упис тог права у јавним књигама, те се износи мишљење да се уређивање уписа права својине на непокретности, а у оквиру тога и начина стицања овог права може прописати у једном или више закона, као актима исте правне снаге, односно да није неопходно да све правне чињенице у оквиру тог уређивања пропише закон којим се уређује упис права на непокретностима. Указује се да је одредбама члана 4. ст. 1. и 2. Закона о промету непокретности („Службени гласник РС”, бр. 42/98 и 111/09) прописана писмена форма закључења уговора о промету непокретности и овера уговора од стране суда, при чему уговори који нису закључени у тој форми не производе правно дејство. Будући да овера уговора о промету непокретности од стране суда подлеже плаћању судских такси у складу са Законом о судским таксама („Службени гласник РС”, бр. 28/94, 53/95, 16/97, 34/01, 9/02, 29/04, 61/05, 116/08 и 31/09), Народна скупштина сматра да и то представља услове за упис права својине на непокретности које се стиче правним послом, у прописаним јавним књигама, јер се без писмене форме уговора и његове овере од стране суда, уз претходно плаћање судских такси за ту радњу, не може вршити упис права на непокретности у јавним књигама. Међутим, како ниједан од ових услова није доведен у питање са уставноправног становишта, износи се мишљење да нема основа да се са истог становишта доводи у питање ни уставност одредбе члана 38а наведеног закона, имајући у виду да су смисао и циљ оспорене одредбе у томе да се достављањем доказа о плаћеном порезу обезбеди ефикаснија наплата пореза као уставне обавезе прописане одредбом члана 91. став 2. Устава. Иако је Законом о пореском поступку и пореској администрацији уређена могућност наплате пореза принудним путем, по мишљењу даваоца одговора, не може се доводити у питање овлашћење законодавца да, у оквиру уређивања фискалног система, за одређене облике пореза (у конкретном случају пореза на пренос апсолутних права и пореза на наслеђе и поклон) уреди и додатне инструменте за ефикаснију наплату пореза. На који начин и у ком поступку ће законодавац то предвидети, питање је целисходности и зависи од опредељења законодавног органа. Такође, у одговору се истиче да је општи интерес за благовремено плаћање пореза, као услов за остваривање права и обавеза Републике Србије, сагласно члану 91. став 1. Устава, испред интереса појединца да достави доказ о порезу који је платио, а нарочито испред интереса појединца који плаћање пореза није извршио.

 

III

 

У спроведеном поступку пред Уставним судом је утврђено следеће:

Оспореном одредбом члана 38а Закона о порезима на имовину („Службени гласник РС”, бр. 26/01, 45/02, 80/02 и 135/04) прописано је да се упис права на непокретности у земљишним, катастарским и другим јавним књигама не може вршити без доказа о плаћеном порезу на пренос апсолутних права, односно плаћеном порезу на наслеђе и поклон.

Право својине је једно од основних Уставом Републике Србије зајемчених права (члан 58.), а ужива и заштиту члана 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. То је најшире право на некој ствари које се може истицати према трећим лицима и његову садржину чине три овлашћења: право држања, право коришћења и право располагања. Суштину права својине представља могућност власника (правна и фактичка) да врши овлашћења која чине садржину овог права. Својина је типично апсолутно право, јер делује према свима („erga omnes”), а то значи да нико не може да узнемирава власника у вршењу његовог права. Имовина је комплементаран и корелативан појам са својином и представља скуп свих права и обавеза (стварних и облигационих) која припадају једном лицу (тј. власнику).

Уставом се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и утврђује да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.). Устав даље утврђује да се законом може ограничити начин коришћења имовине, а да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58. ст. 3. и 4.). Одредбама члана 59. ст. 1. и 2. Устава јемчи се право наслеђивања, у складу са законом и утврђује да право наслеђивања не може бити искључено или ограничено због неиспуњавања јавних обавеза. Такође, Уставом се јемче приватна, задружна и јавна својина и утврђује да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом, а да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (члан 86.). Даље, Уставом се утврђује: да се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом, а обавеза плаћања пореза и других дажбина је општа и заснива се на економској моћи обвезника (члан 91.); да Република Србија уређује и обезбеђује порески систем, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.); да је правни поредак Републике Србије јединствен и да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије (члан 4. став 1. и члан 194. ст. 1. и 4.).

За разматрање уставности оспорене одредбе Закона од значаја су и одредбе чл. 18. и 20. Устава. Наиме, у циљу заштите зајемчених права, Уставом је утврђено: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се приликом ограничења Уставом зајемчених права не сме задирати у суштину зајемченог права и да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврху ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, те да су при ограничавању људских и мањинских права сви државни органи дужни да воде рачуна, између осталог, о обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења, као и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20. ст. 1. и 3.).

Из наведеног произилази да, сагласно одредби члана 20. став 1. Устава, право својине се, као и друга Уставом загарантована права, може ограничити законом, али само када је то предвиђено Уставом и у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права. Према томе, уставна гаранција права својине обухвата и обавезу саме државе да право својине поштује, односно да га не повређује, вршећи законодавну, извршну или судску власт, као и да праву својине обезбеди правну заштиту за случај његове повреде. Уставно јемство права својине подразумева и зајемченост врсте и услова ограничења овог права, с обзиром на то да се својина не може ограничавати из других разлога и на други начин осим оних које Устав одређује у одредбама члана 18. став 2. и чл. 20. и 58. Другим речима, то значи да Устав садржи критеријуме које свако одузимање, односно ограничење права својине мора да испуни да би било уставно у виду три правила, и то: 1) зајемченог мирног уживања својине и других законито стечених имовинских права; 2) могућности да држава имаоцу одузме или ограничи имовину, односно својину под Уставом утврђеним условима, и 3) могућности да држава уређује, односно ограничава начин коришћења имовине, у складу са општим интересом и другим условима прописаним законом.

Чланом 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода гарантовано је право на имовину (у даљем тексту: Европска конвенција) тако што је предвиђено да свако физичко или правно лице има право на неометано уживање своје имовине, а да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права (став 1.), као и да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу са општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни (став 2.).

Имајући у виду наведено, по налажењу Уставног суда, проистиче да право на имовину није апсолутно, односно неограничено право, већ подлеже ограничењима која су прописана чланом 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију. У смислу наведеног члана, мешање државе у право на мирно уживање имовине дозвољено је само ако су испуњена кумулативно три услова, и то: 1) ако је прописано законом (тј. легално); 2) ако је оправдано, односно у општем интересу (тј. легитимно) и 3) ако је неопходно у демократском друштву, односно пропорционално сврси ограничења и разумно. У погледу захтева пропорционалности, као услова за ограничење права на имовину, од значаја је да право својине не сме да се ограничи непотребно, уколико постоји начин да се и без ограничења оствари легитимни циљ, односно да се легитимни циљ којем законодавац тежи могао остварити у истој мери и другачијим, а мање рестриктивним ограничењем права својине (тзв. алтернативни начини). Одузимање, односно ограничење права својине сматра се легитимним уколико се постиже правична равнотежа (баланс) између захтева општег интереса за одузимање, односно ограничења имовине и захтева заштите права и интереса титулара имовине.

Имајући у виду да се, сагласно Уставу, одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење, када су у питању порези, Уставни суд је констатовао да члан 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију признаје државама право на предузимање неопходних мера да би се обезбедило плаћање пореза (као дозвољен вид контроле коришћења имовине). У овој области, према пракси Европског суда за људска права, држава ужива тзв. широко поље слободне процене, што јој даје довољно могућности за уређивање односа у пореској сфери, јер оставља одређено дискреционо право за оцену постојања потребе и неопходности ограничења права на имовину. Међутим, то не искључује могућност да Европски суд за људска права преиспитује оспораване мере интервенције у зајемчено право на имовину и истражи чињенице због којих су националне власти поступале на одређени начин и евентуално утврди да је интервенција законодавца била неадекватна, односно неоправдана. Из праксе Европског суда за људска права произлази да државе могу донети пореске законе по сопственом нахођењу, под условом да они не подразумевају „произвољну конфискацију”, да држава има широк простор у погледу прописивања пореских мера и да њену одлуку треба поштовати уколико има рационалног основа, те да свако мешање у право на имовину мора бити у правичној равнотежи супротстављених интереса и да мора постојати разумна пропорционалност између средстава која се примењују и циља којем се тежи. Када је реч о тумачењу члана 1. Протокола број 1 Европске конвенције, из праксе Европског суда произлази да концепт „имовине” у аутономном значењу подразумева постојећу имовину у коју спада и „легитимно очекивање стицања имовине“, које мора бити конкретне природе, што значи да мора постојати у довољној мери утврђено потраживање. Како би се испунио тест пропорционалности између јавног интереса (тј. мешања државе у право на имовину појединца) и интереса појединца, потребно је да се то спроведе на начин који није произвољан, већ је у складу са законом. Ово конкретно значи да се мора водити рачуна о томе да ли пореска мера којом се ограничава имовинско право представља „посебан и претеран терет”, односно да ли праведна равнотежа између захтева општег интереса и права појединца може бити постигнута „мање рестриктивним мерама” којима се ограничава имовинско право. Поље слободне процене државе произлази и из супсидијарне улоге Европског суда за људска права у обезбеђивању остваривања права из Конвенције и зависи од околности сваког конкретног случаја, природе права гарантованог Конвенцијом, природе циља који се жели постићи задирањем у право, као и интензитета тог задирања.

 

IV

 

Законом о основама својинскоправних односа, који се сада примењује као републички закон, прописано је: да се стицање, заштита и престанак права својине, права службености, права стварног терета и права залоге уређују законом (члан 7.); да се право својине може одузети или ограничити у складу са Уставом и законом (члан 8.); да се право својине стиче по самом закону, на основу правног посла и наслеђивањем, као и одлуком државног органа, на начин и под условима одређеним законом (члан 20.); да се на основу правног посла право својине на непокретности стиче уписом у јавну књигу или на други одговарајући начин одређен законом (члан 33.); да право својине које одређено лице има на ствар престаје кад друго лице стекне право својине на ту ствар (члан 45.). Одредбом члана 36. наведеног закона прописано је да се право својине на ствар стиче наслеђивањем у тренутку отварања наслеђа на имовини умрлог, ако законом није друкчије одређено.

Из наведених законских одредаба произлази да свако стицање права својине мора имати свој правни основ (iustus titulus), а могући правни основи, у смислу одредбе члана 20. наведеног закона, су: закон, правни посао, наслеђивање и одлука државног органа. Право својине, као и свако друго право на ствари, не стиче се само по пуноважном правном основу, већ је потребан и прописан начин стицања (modus acquirendi). У том смислу, у члану 33. наведеног закона, као начин стицања, прописује се да се по основу правног посла право својине на непокретности стиче уписом у јавну књигу или на други одговарајући начин одређен законом. Стога, упис у јавне књиге има значење ваљаног начина стицања права својине на непокретности на основу правног посла, и као такав има конститутиван, а не декларативан карактер. Такође, правни посао (тј. уговор), као правни основ стицања права својине на непокретности, мора бити пуноважан правни посао, а то значи да је закључен сагласно позитивним законским прописима.

Стицање права својине путем наслеђивања представља деривативно, а не оригинерно стицање, без обзира на то да ли је настало непосредно на основу закона или на основу тестамента. То значи да и у овом случају мора постојати правни основ и ваљани начин стицања, као и у свим другим случајевима стицања права својине на ствари. Независно од тога да ли се ради о тестаменталном или законском наслеђивању, када је у питању непокретност, упис у јавну књигу права својине не представља конститутивни елемент начина стицања права својине, будући да наследник постаје власник имовине у тренутку смрти оставиоца, без обзира да ли је стекао и фактичку власт на ствари. Стога, судско решење о наслеђивању, као и по основу њега извршен упис у јавну књигу, у овом случају имају само декларативан карактер.

Према члану 2. став 1. оспореног Закона о порезима на имовину, наведени порез плаћа се на следећа права на непокретности: право својине; право плодоуживања; право употребе и право становања; право временског коришћења (тајм-шеринг); право дугорочног закупа стана или стамбене зграде у складу са законом којим је уређено становање; право коришћења градског грађевинског земљишта површине преко 10 ари. Непокретностима, у смислу става 1. овог члана Закона, сматрају се: земљиште, стамбене и пословне зграде, станови, пословне просторије, гараже, зграде и просторије за одмор и рекреацију и други грађевински објекти (став 2.). Одредбама чл. 35. и 36. наведеног закона прописано је да је обвезник пореза на наслеђе и поклон, односно пореза на пренос апсолутних права дужан да поднесе пореску пријаву са одговарајућом документацијом потребном за утврђивање пореске обавезе у року од 10 дана од дана настанка пореске обавезе. Сагласно одредбама члана 37. ст. 1. и 2. овог закона, суд је дужан да надлежном пореском органу након овере потписа уговарача на уговору којим се врши пренос права својине, односно других стварних права на непокретности, достави примерак уговора најкасније у року од 10 дана од дана овере потписа уговарача, као и да пореском органу достави правноснажно решење о наслеђивању, односно одлуку суда о утврђивању права својине и других стварних права на непокретности у року од 10 дана од дана правноснажности решења, односно одлуке. Одредбама члана 42. наведеног закона прописано је да лице на које је пренето апсолутно право, односно поклонодавац, јемчи супсидијарно за плаћање пореза за пренос апсолутних права, односно за плаћање пореза на поклон, а лице на које је пренето апсолутно право, односно поклонодавац, који се уговором обавезао да плати порез на пренос апсолутних права, односно порез на поклон, јемчи солидарно за плаћање тог пореза. Одредбама члана 43. овог закона прописане су новчане казне којима ће се за прекршај казнити порески обвезник који не поднесе пријаву у прописаном року или који избегне плаћање пореза. Чланом 44. истог закона прописано је да ће се новчаном казном за прекршај казнити одговорно лице у суду, односно правном лицу, ако надлежном пореском органу не достави у року правноснажно решење, одлуку, уговор или податке из члана 37. овог закона (тачка 1.), или које упис права на непокретности изврши без доказа надлежног пореског органа о плаћеном порезу на пренос апсолутних права из члана 38а овог закона (тачка 2.).

Законом о пореском поступку и пореској администрацији („Службени гласник РС”, бр. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03 и 55/04) уређен је поступак утврђивања, наплате и контроле јавних прихода на које се овај закон примењује, те права и обавезе пореских обвезника, регистрација пореских обвезника, пореска кривична дела и прекршаји. Овим законом уређен је и поступак принудне наплате пореза и предмети принудне наплате (Поглавље IV – одредбе чл. 77. до 112. Закона). У оквиру овог законског уређивања прописано је да се наплата пореза, у поступку принудне 
наплате, спроводи на: 1) новчаним средствима пореског обвезника; 2) новчаним потраживањима пореског обвезника; 3) неновчаним потраживањима и другим правима пореског обвезника; 4) 
готовом новцу и хартијама од вредности; 5) покретним стварима и непокретностима. У смислу члана 86. овог закона, ради обезбеђивања пореског потраживања у принудној наплати на стварима, 
односно имовинским правима пореског обвезника, установљава се законско заложно право у корист пореског повериоца (Републике Србије), а залога траје до намирења пореског дуга или поништења пореског решења. У осталим одредбама овог закона које се односе на поступак принудне наплате предвиђени су различити начини на које се врши уновчавање имовине пореског обвезника (из новчаних средстава, новчаних и неновчаних потраживања, готовог новца и хартија од вредности, покретних ствари, непокретности и др.).

Закон о наслеђивању („Службени гласник РС”, број 46/95) у члану 1. прописује да се наслеђује заоставштина коју чине сва наслеђивању подобна права која су оставиоцу припадала у тренутку смрти (члан 1. ст. 1. и 2.), а основи наслеђивања, у смислу члана 2. Закона, су закон и завештање (тестамент). Према императивној одредби члана 212. став 1. наведеног закона, заоставштина прелази по сили закона на оставиочеве наследнике у тренутку његове смрти.

 

V

 

Полазећи од наведених одредаба Устава и Протокола број 1 уз Европску конвенцију, као и свих наведених закона, приликом оцењивања уставности оспорене одредбе члана 38а Закона о порезима на имовину, у поступку пред Уставним судом отворено је више спорних уставноправних питања ради чијег разјашњења је одржан консултативни састанак, 29. јуна 2011. године, са представницима одређених државних органа и организација, а прибављена су и стручна мишљења истакнутих правних стручњака из ових области права.

На основу резултата целокупног поступка спроведеног пред Уставним судом утврђено је да се оспореном одредбом члана 38а Закона о порезима на имовину којом је прописано да се упис права на непокретности у земљишним, катастарским и другим јавним књигама не може вршити без доказа о плаћеном порезу на пренос апсолутних права, односно плаћеном порезу на наслеђе и поклон прописује, мимо услова прописаних Законом о основама својинскоправних односа, додатни услов за стицање права својине на непокретности и на тај начин ограничава Уставом зајемчено право на имовину утврђено одредбама члана 58. Устава. Своју одлуку у овом уставносудском спору Уставни суд је засновао на томе да упис права својине у јавну књигу, на основу уговора који представља правни основ за такав упис, има конститутиван карактер, односно да правни посао није довољан за стицање права својине на непокретности, већ стицалац – купац постаје власник тек уписом права својине у одговарајућу јавну књигу. Међутим, како је оспореном одредбом члана 38а Закона о порезима на имовину прописан још један услов који треба да се реализује у временском интервалу између закључења пуноважног уговора и уписа у јавне књиге – а то је плаћање пореза на пренос апсолутних права, Уставни суд оцењује да је таквим прописивањем ускраћено право купцу да изврши упис права својине у јавне књиге и тако постане власник предметне непокретности. Оцењујући уставност оспорене одредбе Закона, Уставни суд је имао у виду и околност да се према члану 23. став 1. тачка 1) Закона о порезима на имовину, порез на пренос апсолутних права плаћа на саму трансакцију преноса права својине на непокретности (дакле ради се о порезу на „имовину у динамици”), а не на право својине као такво, те да се за настанак пореске обавезе код овог пореза не узима као релевантан критеријум моменат уписа у земљишне или друге јавне књиге, већ дан када су странке у суду закључиле уговор о преносу права својине на непокретности, односно овериле своје потписе на купопродајном уговору. Имајући у виду чињеницу да постоје различити основи преноса апсолутних права на непокретности (уговор о купопродаји, уговор о размени, одлука суда или други акт државног органа, наслеђивање, поклон и др.) и да је својство пореског обвезника одређено Законом о порезима на имовину, Уставни суд је оценио да је у различитим случајевима преноса права својине на непокретности могуће да ограничење права својине постоји како на страни преносиоца права тако и на страни стицаоца права. Како се најчешће пренос права својине на непокретности у пракси врши на основу уговора о куповини и продаји, а порески обвезник је према Закону продавац, Уставни суд налази да се прописивањем испуњења фискалних обавеза као услова за пренос права својине са сопственика (продавца) на купца ограничава слобода правног располагања као посебног овлашћења сопственика и, следствено томе, ограничава право својине гарантовано чланом 58. Устава на страни преносиоца права. Исти је случај и код уговора о поклону непокретности, јер се ограничава слобода располагања имовином на страни поклонодавца као власника ствари, без обзира на чињеницу да је код тих уговора основни порески обвезник поклонопримац. У осталим случајевима преноса права својине по другим правним основама (као што су наслеђивање, одлука суда или други акт надлежног органа и др.), по оцени Суда, условљавањем уписа у јавне књиге плаћањем одговарајућег пореза ограничава се (већ стечено) право својине стицаоца. Из наведеног произлази да се у различитим Законом прописаним правним ситуацијама у којима се врши пренос права својине на непокретности, оспореном одредбом члана 38а Закона о порезима на имовину ограничава право на имовину, у смислу уставне гаранције из члана 58. Устава, само што се разликују лица којима се то право ограничава (у једним случајевима се ради о преносиоцу права, а у другим о стицаоцу права). Иако је намера законодавца за конципирање оспорене одредбе Закона била да се осигура и обезбеди ефикасна наплата пореза, што је легитиман циљ законодавца, Уставни суд налази да право својине гарантовано Уставом не може да буде ограничено из разлога испуњавања тзв. „фискалних формалности према држави”. Ово, међутим, по оцени Суда, не искључује могућност да се Законом пропишу друге врсте одговорности за неизвршавање пореских обавеза, имајући у виду императивну одредбу члана 91. став 2. Устава којом се утврђује да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општег карактера, као што су прекршајна или кривична одговорност, као и да држава има на располагању и друге законске механизме за обезбеђивање наплате пореза (пореско јемство, принудна наплата пореза и други видови санкционисања у оквиру тзв. алтернативних начина обезбеђења плаћања пореских дугова). Из наведених разлога, Уставни суд не налази објективно и разумно оправдање за условљавање преноса и стицања права својине доказом о претходно плаћеном порезу на пренос апсолутних права, односно порезу на наслеђе и поклон, већ такву меру сматра „сувишним теретом” и непотребним задирањем у сферу зајемчених имовинских права појединаца.

Суд је изразио становиште да постојање законом предвиђених алтернативних решења да се обезбеди наплата пореза у случајевима преноса права својине на непокретности путем других инструмената прописаних Законом о порезима на имовину чини оспорену одредбу члана 38а Закона неоправданом, посебно имајући у виду могућност принудне наплате пореза и прекршајног кажњавања, и то не само пореског обвезника који не пријави стечену имовину, односно избегава плаћање пореза, већ и одговорног лица у суду, односно правног лица које пореском органу не достави правноснажно решење, одлуку или уговор који се односи на стицање или престанак права на непокретности, сагласно одредби члана 37. став 1. и члана 44. став 1. Закона о порезима на имовину. Другим речима, то значи да постоје алтернативни начини и средства у границама закона да се, и без задирања у приватна имовинска права, спрече евентуалне злоупотребе од стране стицалаца непокретности које би имале за циљ осујећење плаћања пореза, те да не постоји легитимно, рационално и сврси сразмерно оправдање за ограничење Уставом зајемченог права на имовину условљавањем стицања права својине доказом о претходно плаћеном порезу.

Поводом навода из датог одговора доносиоца оспореног акта да мера из оспорене одредбе Закона има своје утемељење у одредби члана 58. став 4. Устава, која допушта одузимање или ограничење имовине, између осталог, и у поступку наплате пореза, те да је могуће да се у истом циљу, као формални услов за упис права својине на непокретности у јавне књиге захтева и доказ о плаћеном порезу, Уставни суд сматра да се ова уставна одредба односи само на мере принудне наплате доспелог пореског дуга, на начин како је то и регулисано Законом о пореском поступку и пореској администрацији, али се не односи на овакве „превентивне” мере које имају за циљ спречавање пореске евазије кроз ограничавање законито стеченог имовинског права испуњењем једне фискалне обавезе.

Приликом мериторног одлучивања у овој правној ствари, Уставни суд је имао у виду и уставно начело јединства правног поретка утврђеног одредбама члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава, с обзиром на то да су утврђивање и наплата пореза на имовину, на целовит начин, регулисани потпуно одвојено предметним Законом о порезима на имовину, сагласно овлашћењу из члана 97. тачка 6. Устава, према коме Република Србија уређује и обезбеђује порески систем, док су услови за стицање права својине и остала правила о преносу права својине на непокретностима уређени, на системски начин, одговарајућим законом којим се уређују својински односи, сагласно овлашћењу из члана 97. тачка 7. Устава. У вези са изнетим, Уставни суд налази да уставно начело јединства правног поретка подразумева међусобну усклађеност свих правних прописа у оквиру правног система Републике Србије, што начелно искључује могућност да се законом којим се уређује једна правна област могу мењати, односно допуњавати поједина законска решења садржана у закону којим се уређује друга правна област.

На основу свега наведеног, Уставни суд је утврдио да одредба члана 38а Закона о порезима на имовину („Службени гласник РС”, бр. 26/01, 45/02, 80/02 и 135/04), није у сагласности с Уставом. Будући да је одредба члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода којом се гарантује право на имовину, у суштинском смислу, истоветна одредби члана 58. Устава, то је Уставни суд извршио оцену само уставности оспорене одредбе члана 38а наведеног Закона.

Уставни суд није улазио у оцену основаности осталих навода и разлога изнетих у предлогу и иницијативама, будући да, према оцени Суда, не могу бити од утицаја на другачије одлучивање у овој правној ствари.

Сагласно изнетом, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.

На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, одредба члана 38а Закона о порезима на имовину наведеног у изреци престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије”.

 

 

Број IУз-225/2005

Председник

Уставног суда,

др Драгиша Б. Слијепчевић, с.р.